《山东省旅游条例》解读

2017-09-22 13:03:53来源:政策法规处

 

《山东省旅游条例》解读

 

第一章  总则

 

总则是法的总纲,在整部法中起着统领全篇、总揽全局的重要作用,是对一部法律若干重要问题的原则性规定,对整部法律法规具有概括和指导作用。现行法律法规一般都将总则设为第一章。依据实际,本条例也将总则作为第一章,共九条,主要对条例的立法目的、立法依据、适用范围、政府职责、管理体制等作了规定,是条例基本价值取向、总体思路的集中体现,其基本内容统领其他章节,其精神贯穿条例始终。

第一条 为了保障旅游者和旅游经营者的合法权益,规范旅游市场秩序,保护和合理利用旅游资源,促进旅游业持续健康发展,根据《中华人民共和国旅游法》等法律、行政法规,结合本省实际,制定本条例。

【本条主旨】

本条是关于条例的立法目的和立法依据的规定。

【本条释义】

一、立法背景

旅游业是涵盖一二三产业的综合性产业,涉及面广、综合性强、关联度高、带动作用大,对全省经济社会促增长、转方式、调结构、惠民生、扶贫富民等具有重要作用,是五大幸福产业之首我省旅游资源丰富,发展潜力巨大。省委、省人大、省政府长期以来高度重视旅游立法工作。1996年10月,省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《山东省旅游管理条例》;2005年5月,省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《山东省旅游条例》,同时废止了《山东省旅游管理条例》;2010年7月,省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议对《山东省旅游条例》进行了第一次全面修订。条例的制定、重新制定和修订,对规范和保障资源保护与开发、环境培育与市场开拓、发展促进与监督管理等起到了重要作用,推动了全省旅游业持续快速健康发展。2015年,全省实现旅游接待6.6亿人次,比2010年增长86.9%;实现旅游消费7062.5亿元,比2010年增长130.9%,相当于全省GDP的11.2%,服务业增加值的24.7%;旅游业直接和间接就业人数达到650万人。我省旅游经济规模跃居全国第一方阵,成为全省重要的战略性支柱产业,人民群众满意度不断提升,旅游经济强省建设扎实推进。旅游业的跨越发展,增加了劳动就业,扩大了消费需求,带动了旅游资源保护和开发利用,促进了区域城乡协调和社会事业发展,丰富了居民的物质和精神文化生活。但是,旅游业也面临着新形势、新任务、新情况、新问题,旅游业发展方式仍然比较粗放,一些地方的旅游业仍停留在“门票经济”阶段,重开发、轻保护,重硬件建设、轻软件服务等问题较多;恶性竞争、零负团费、强迫购物、虚假广告等问题屡禁不止。原有的《山东省旅游条例》已难以适应新要求,需要适时进行再次修订。在这一背景下,2016年11月26日山东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议修订通过了《山东省旅游条例》。

首先,修订条例是贯彻落实《中华人民共和国旅游法》,依法治旅依法兴旅的需要。2013年10月,《中华人民共和国旅游法》颁布实施,标志着我国旅游业进入了有法可依、有法必依的新阶段。2014年8月,国务院出台《关于促进旅游业改革发展的若干意见》,要求各地区、各有关部门深入贯彻实施旅游法,落实出台配套法规。2014年11月,省政府出台《关于贯彻落实国发〔2014〕31号文件促进旅游业改革发展的实施意见》,要求坚持依法治旅,尽快修订《山东省旅游条例》。及时修订《山东省旅游条例》,才能保证旅游法在我省的贯彻实施,保持法制统一,全面推动依法治旅依法兴旅。

其次,修订条例是营造全域旅游发展氛围,建设旅游经济强省的需要。当前,旅游发展已经从景点旅游向全域旅游转变。2016年5月16日,郭树清省长在全省旅游发展大会上要求:将全域旅游的理念融入经济社会发展全局,促进旅游资源与其他资源合理配置,加快推动旅游业转型升级,完善旅游工作体制机制,打破部门分割,有效整合各地区、各行业资源,形成发展合力。及时修订《山东省旅游条例》,消除其与我省旅游业发展不适应的状况,将省委、省政府发展旅游业的战略决策和政策措施通过立法的形式予以确认,建立长效机制,保持其长期稳定性,有利于进一步营造发展全域旅游的浓厚氛围,推进旅游经济强省建设。

第三,修订条例是规范和优化旅游市场秩序,进一步提升旅游业发展水平的需要。随着旅游业的快速发展,我省已经整体进入大众旅游时代。这就要求,在不断完善和丰富旅游产品的同时,加快城乡基础设施和配套设施建设,提升公共服务,在生态环境、社会治安、市场监管等方面推进法治化,依法建设“安全卫生、整洁有序、管理规范、服务标准、文明礼貌、赏心悦目”的全域旅游环境,让游客安心、开心、舒心而不窝心。及时修订《山东省旅游条例》,才能为规范和优化旅游发展环境,提升旅游业发展水平全面提供制度支撑和法律保障。

二、立法目的

所谓立法目的,也称立法宗旨,是指立法者通过立法活动所要实现的任务、目标或者所要达到的对社会关系的调整状态。每部法律法规的创制和实施都有其立法目的,不同的法律法规有不同的立法目的。立法目的决定着一部法律法规具体规范的内容,统领着一部法的全部规范的价值取向。立法目的一般有直接和间接、具体和抽象、微观和宏观之分。

条例的立法目的,可以从以下四个方面进行理解:

一是保障旅游者和旅游经营者的合法权益。旅游者是从事游览、度假、休闲等旅游活动的主体,只有旅游者的合法权益受到保护,才能实现旅游者进行旅游以愉悦身心的目的,从而增强人们的旅游意愿,保证旅游业的发展。旅游者的合法权益受保护,包括旅游者对产品和服务的自主选择权、拒绝交易权,对购买的旅游产品和服务的知情权,受尊重权以及请求救助和保护的权利等能够得到保障,残疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活动中能够依法享受便利和优惠,旅游者的个人信息受到保护,等等。同时,本条规定表明,制定本条例的目的不仅是要保障旅游者的合法权益,也是要保障旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的旅游经营者的合法权益,从而平衡旅游者与旅游经营者之间的权利,以促进旅游业的发展。

二是规范旅游市场秩序。规范旅游市场秩序,是保障公平竞争、提高社会经济效益的重要基础。旅游包括吃、住、行、游、购、娱6大要素,涉及110多个行业。对这6大要素、110多个行业进行规范,才能避免恶性竞争和市场混乱,从而保证旅游市场有秩序地运行。

三是保护和合理利用旅游资源。旅游资源多种多样,可以是自然资源,如名山大川、森林草原、沙漠湖泊,也可以是人文资源,如文物、宗教、民俗、文化等,还可以是乡村、小镇、城市、工业区等。进行旅游活动,需要有一定的旅游资源。但在旅游业快速发展的过程中,一些地方盲目开发、过度开发旅游资源的问题日益突出。热点旅游景区普遍超负荷经营,人满为患;一些景区生态环境受到严重破坏;个别城市或景区在发展旅游业中破坏珍贵的自然遗产和文化遗产,造成的损失不可逆转。针对这一问题,本条将保护和合理利用旅游资源作为立法的目的,以促进旅游资源的整体性保护,维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性,防止重复建设和掠夺性开发。

四是促进旅游业持续健康发展。旅游业属于涉及范围广、消耗资源低、带动系数大、创造就业多、综合效益好的服务性产业,对促进经济社会发展和人的全面发展具有举足轻重的作用。旅游业持续健康发展,是把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的前提条件。因此,促进旅游业持续健康发展也是制定本条例的重要目的。

三、立法依据

从条文表述和立法技术看,本条例的立法依据分为法的依据和事实依据,其中,法的依据是指旅游法等法律、行政法规,事实依据是本省实际。

条例的直接上位法依据是《中华人民共和国旅游法》。旅游法是我国旅游发展的根本大法,也是条例的的重要遵循。此外,条例的依据还包括《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国安全生产法》、国务院《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》和《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)等。

立法过程中,条例还参照了《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》(国办发〔2015〕62号)、《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知(国办发〔2016〕5号)、《国民旅游休闲纲要(2013-2020年)》以及省政府《关于提升旅游业综合竞争力加快建成旅游强省的意见》(鲁政发〔2013〕16号)、《关于贯彻落实国发〔2014〕31号文件促进旅游业改革发展的实施意见》(鲁政发〔2014〕21号)等。

除依据、参照上述法律行政法规和政策措施外,条例还与原《山东省旅游条例》中的有关内容进行了衔接,并学习借鉴了浙江、上海、陕西、江苏等省市的立法经验。“结合本省实际”,是指本条例的规定在不与上位法相抵触的前提下,应当符合本省经济社会发展的具体情况和旅游业发展的实际需要,并突出地方特色。

第二条 本省行政区域内的旅游综合协调、旅游规划和促进、旅游公共服务、旅游者的旅游活动、旅游经营者的经营活动以及相关的监督管理,适用本条例。

【本条主旨】

本条是关于条例适用范围的规定。

【本条释义】

法的适用范围,就是法的调整范围或者效力范围,包括该法调整的主体范围、客体范围及地域范围。无论哪部法,都不可能规范所有地域的所有人、所有活动,而有其适用范围。

根据本条的规定,条例的适用范围,包括两个方面:

一、条例的客体范围

法的客体范围,也称为对事务、行为或者物的效力范围本条例调整的客体范围是旅游综合协调、旅游规划和促进、旅游公共服务、旅游者的旅游活动、旅游经营者的经营活动以及相关的监督管理,这是根据条例规范的主要内容进行规定的。从主体范围来说,本条未对条例的适用主体作出直接规定,因此,凡是从事上述活动的单位和个人都应遵守本条例。

“旅游综合协调”。根据旅游法的规定,国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调;县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。条例第四条规定:“县级以上人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划,建立健全旅游综合协调机制,促进经济转型升级。”第六条要求:“县级以上人民政府旅游主管部门应当发挥综合协调职能,做好本行政区域内旅游业的统筹协调、产业促进、规划编制实施、整体形象推广和监督管理等工作。发展改革、公安、财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、海洋与渔业、林业、文化、新闻出版广电、工商行政管理等有关部门应当按照各自职责,做好相关工作。”

旅游规划和促进”。主要指条例第二章规范的内容,包括旅游规划、旅游促进和乡村旅游发展三方面内容。旅游规划部分涵盖了旅游规划的批准实施、旅游规划的基本要求、旅游规划对开发旅游资源的规范作用等等;旅游促进部分规定了我省对旅游业发展的政策扶持、资金投入、旅游资源开发和保护等措施;乡村旅游发展部分规范了对乡村旅游的政策引导、人才培训、路径指引等。

“旅游公共服务”。主要是条例第三章的规定,该章分别就政府统筹建设公共服务设施、实现旅游交通无缝衔接、加快旅游厕所改造提升、设立旅游服务热线、相关公共文化设施向社会免费开放等方面作出了详细规定。

“旅游者的旅游活动”。指旅游者的游览、度假、休闲等形式的旅游活动,这与旅游法的概念一致。游览,是指对风景、名胜等的游玩、观赏;度假,是指对假日或者假期的度过;休闲,是指在工作或者学习之外的闲暇时间进行休息和放松;此外,还包括娱乐、购物等其他形式的旅游活动。条例对旅游者的旅游活动的规范,散见于总则和分则相关章节中。

“旅游经营者的经营活动”。指旅游经营者为旅游活动提供相关服务的经营活动,如为旅游活动提供的交通、住宿、餐饮等服务。因为人们进行旅游活动时,不可能仅仅是游览、度假、休闲,而是要从一个地方去往另一个地方,要就餐、住宿等,这就需要有经营者为旅游者提供相关的服务,才能使旅游者实现旅游的目的。为旅游活动提供相关服务的经营活动虽然不等于旅游活动,但经营者提供服务的质量,直接关系到旅游者能否顺利、愉快地旅游,甚至能否旅游。条例第四章对旅游经营者的经营活动作了专章规范,重点规范了旅行社、导游、景区经营者、旅游客运单位的经营活动。

“相关的监督管理”。主要是条例第五章的规定,从政府及相关部门职责方面,就旅游市场监督管理和旅游安全管理作出明确规定。该章按照监管的各个环节,分别从统计管理、信息报送、运行监测、投诉受理、安全管理等方面,明确了政府及其相关部门的责任。

二、条例的地域范围

条例的地域范围,也称为空间效力范围,也就是指法规能够在什么地方发生效力。对空间效力范围,几乎所有的地方性法规都要进行明确规定,以便明晰在什么空间范围内遵守执行。除个别“区域立法”外,在一般情况下,地方性法规适用于制定机关所在的整个行政区域。本条例在我省整个行政区域内具有普遍的约束效力。条例属于省人大常委会制定的地方性法规,各设区的市制定的地方性法规以及政府规章和其他规范性文件均不得与条例规定的内容相抵触。

第三条 各级人民政府应当坚持创新、协调、绿色、开放、共享的理念,突出地方人文历史、风俗民情、自然资源等特色,建设游客友好型社会环境,发展全域旅游,满足大众旅游需求,实现社会效益、经济效益和生态效益相统一。

【本条主旨】

本条主要是关于旅游业发展应当坚持的新发展理念和基本原则的规定。

【本条释义】

本条对旅游业发展的基本理念、应当突出的特点、发展的目标以及应当遵循的原则作了规定。

本条内容,可以从以下四个方面理解:

一、旅游业发展应当坚持创新、协调、绿色、开放、共享的理念

党的十八届五中全会强调,实现“十三五”时期发展目标,破解发展难题,厚植发展优势,必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,这是关系我国发展全局的一场深刻革命。对这五大理念,五中全会提出,坚持创新发展,必须把创新摆在国家发展全局的核心位置,不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新,让创新贯穿党和国家一切工作,让创新在全社会蔚然成风;坚持协调发展,必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局,正确处理发展中的重大关系,重点促进城乡区域协调发展,促进经济社会协调发展,促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力,不断增强发展整体性;坚持绿色发展,必须坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持可持续发展,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,加快建设资源节约型、环境友好型社会,形成人与自然和谐发展现代化建设新格局,推进美丽中国建设,为全球生态安全作出新贡献;坚持开放发展,必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势,奉行互利共赢的开放战略,发展更高层次的开放型经济,积极参与全球经济治理和公共产品供给,提高我国在全球经济治理中的制度性话语权,构建广泛的利益共同体;坚持共享发展,必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,作出更有效的制度安排,使全体人民在共建共享发展中有更多获得感,增强发展动力,增进人民团结,朝着共同富裕方向稳步前进。

创新是旅游业发展的第一动力,开辟新常态下旅游业发展的新天地,根本上要靠创新。国家旅游局近年来提出的旅游外交、厕所革命、旅游扶贫、全域旅游以及以景区退出机制为特色的市场秩序整顿、文明旅游都是全国旅游贯彻落实创新发展理念的具体体现。协调是旅游业持续健康发展的内在要求,这要求树立全国旅游一盘棋思想,统筹区域旅游协调发展,全域旅游也是协调发展的载体。绿色是旅游业发展的坚实基础,也是衡量旅游可持续发展的重要标志。从旅游业的属性讲,更应该遵循人与自然和谐共生的理念,有度有序开发利用绿色自然资源。旅游业本身就是以生态、文化为依托的绿色生产、生活方式,尤其要对旅游赖以生存的旅游资源进行科学有序地开发,在保护的前提下适度开发,必须在科学利用的同时实施严格的保护措施。开放是旅游业发展的基本要求,也是旅游业繁荣发展的必由之路。要秉持开放合作的理念,建立开放型的旅游产业体系。按照“非禁即入”的原则,建立公开透明的市场准入标准和运行规则,支持各类社会资本进入旅游市场,支持鼓励国有旅游景区、旅游饭店、旅游交通企业与民营旅游企业相互持股,发展混合所有制旅游企业,组建大型旅游企业集团。吸引跨国公司、集团公司等大型旅游企业在我省设立总部、分支机构或销售中心。重点引进一批规模大、辐射带动能力强的国内外知名旅游企业和管理服务品牌。完善旅游统计指标体系和调查方法。共享是旅游业发展的根本目的和本质要求,要坚持以人为本,让人民群众充分享受旅游发展成果。  

    二、旅游业发展应当突出地方人文历史、风俗民情、自然资源等特色

旅游业发展应当结合各地特点,突出地方的人文历史、风俗民情和自然资源等特色。对这一点,《关于贯彻落实国发〔2014〕31号文件促进旅游业改革发展的实施意见》(鲁政发〔2014〕21号)明确提出,要拓展旅游发展空间。具体而言:

一是创新发展休闲产业。加快开发邮轮游艇、登山运动、水上垂钓、保健养生、温泉滑雪、房车旅游、低空飞行、修学研修等休闲产品。完善提升省级旅游度假区休闲度假功能,推进度假酒店等度假设施建设。开发与养生养老相结合的温泉休闲产品,发展温泉集群。大力发展体育旅游,开发太极拳、健身气功、螳螂拳、查拳等体育培训项目,丰富体育休闲产品文化内涵。打造一批省级海洋和内陆休闲垂钓示范基地,争取把山东打造成全国规模最大、质量最好的休闲垂钓旅游目的地。鼓励支持兰陵县建设国家农业公园,荣成市建设国家渔业公园,滨海各市建设国家海洋公园。编制山东省生态旅游规划,出台原生态旅游景区建设与管理规范,到2016年全省发展100个原生态旅游景区,打造200条特色休闲街区、2000家老字号等特色店,培育一批休闲娱乐中心和休闲综合体。适时制定出台山东省城乡居民利用自有住宅从事旅游接待管理办法。

二是推进乡村旅游提质增效。结合“百镇建设示范行动”、“乡村记忆工程”等,推进乡村旅游点“改厕改厨”。加强乡村旅游标准化建设,制定一批关键地方标准,形成完善的乡村旅游标准体系。加快实施县域乡村旅游规划,按照保持田园风光、完善服务设施、美化村落庭院、传承优秀文化原则,开展特色景观旅游名镇、名村和乡村旅游示范单位创建活动。相关部门的涉农资金要向乡村旅游业倾斜,集中打造一批历史文化型、特色景观型、产业集聚型等不同类别和功能的旅游小镇、旅游特色村。到2017年,争取每个县(市、区)建成1-2处集中连片发展的乡村旅游区,有条件的县(市、区)建成1处以上乡村旅游度假区,全省发展400个特色旅游小镇、2000个旅游特色村、10万家乡村旅游品牌经营户,打造胶东渔家、沂蒙人家、水浒人家、运河人家、黄河人家、泰山人家、岛上人家、圣地人家、鲁艺人家、湖上船家等乡村旅游品牌。

三是推进文化旅游融合发展。持续打造“好客山东”文化旅游品牌。围绕推进东方圣地、仙境海岸、平安泰山、泉城济南、齐国故都、鲁风运河、水浒故里、黄河入海、亲情沂蒙、鸢都龙城十大文化旅游目的地品牌建设,强化文化旅游融合发展,加快尼山圣境、崂山道宫、齐国古城、诸城恐龙文化产业园等重大文化旅游项目建设,挖掘历史文化、民俗文化等资源,开发具有地域特色的曲艺、戏曲、杂技、民俗表演、文化巡游等活动,推出一批艺术水准高、市场潜力大的旅游演艺节目,提升旅游目的地品牌内涵。引导各地依托图书馆、科技馆、博物馆、文化馆以及其他各类文化场所,整合会展、演艺等各种文化活动,开展群众参与性强的文化旅游活动。持续举办“好客山东贺年会”,培育旅游节事品牌。在坚持文物保护的前提下,拓展提升大遗址和重点文物的旅游功能。

四是提升研学旅行水平。依托各地自然和文化遗产资源、大型公共设施、知名院校、工矿企业、科研机构等,建设一批研学旅行基地。以济宁、泰安、淄博为中心,打造儒学文化研修高地;以临沂、枣庄以及胶东地区为中心,打造红色旅游产品体系。省教育和旅游部门制定山东省研学旅行教育实践基地规范标准,每年挂牌一批适合大中小学生研学旅行基地。按照教育为本、安全第一的原则,建立具有山东地方特色的研学旅行体系,小学阶段以乡土乡情研学为主,初中阶段以县情市情研学为主,高中阶段以省情国情研学为主。加强对研学旅行的管理,规范中小学生集体出国旅行。统筹安排中小学生参加社会实践活动时间,完善高等学校调整寒暑假的具体措施。完善研学旅行公共设施,制定中小学生研学旅行承办旅行社服务标准,鼓励旅行社开发研学旅行产品。

五是拓展养老医疗旅游。促进旅游业与养老服务业互动发展,设计适合老年市场的旅游休闲度假产品,支持旅游度假区开发适合老年人休闲养生、养老旅游产品。依托仙境海岸打造山东半岛滨海养老养生现代服务业产业带。鼓励充分利用滨海现有的闲置房源通过“托管”服务等,发展度假式居家养老。发挥优势医疗资源,开发特色医疗、疗养康复、美容保健等医疗旅游项目。依托中医药博物馆、自然疗养区、度假酒店等,培育一批省级中医药健康旅游示范基地,建设一批融合儒家道家文化的中医药健康旅游场所,开展以药膳养生、保健按摩、中医知识修学等为主要内容的中医药健康旅游活动。

六是发展旅游购物产业。实施全省旅游商品品牌建设工程,进一步完善“到山东最想购买的100种特色旅游商品”和阿胶、海带、胶东参“山东三珍”旅游商品营销体系。引导品牌大企业研发生产精品、名品旅游纪念品。继续举办全省旅游商品创新设计大赛系列活动,传承和弘扬山东老字号品牌和传统技艺。以重点旅游景区为依托,建设旅游购物广场,大力推进旅游休闲购物街区和旅游购物商店体系建设,鼓励商场、餐饮、酒吧、娱乐场所等延长夜间营业时间,实施亮化工程,打造夜间景观,开发夜间购物休闲产品。

三、旅游业发展应当以建设游客友好型社会环境,发展全域旅游,满足大众旅游需求为目标

根据本条的规定,旅游业发展的目标是:建设游客友好型社会环境,发展全域旅游,满足大众旅游需求。

第一,建设游客友好型社会环境。

诚信、好客、忠厚,是最能代表山东人的性格符号,也是我们发展旅游业的优势。按照党中央、国务院决策部署,需要加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制,进一步解决扰乱旅游市场秩序、侵害旅游者权益等突出问题。一是要依法落实旅游市场监管责任,强化政府的领导责任,明确各相关部门的监管责任,落实旅游企业的主体责任,发挥社会公众的监督作用;二是要创新旅游市场综合监管机制,制定旅游市场综合监管责任清单,出台具有针对性的管理规范,健全完善旅游市场监管标准,建立健全旅游诚信体系;三是要全面提高旅游市场综合监管水平,加强对旅游市场综合监管的监督,严格规范旅游执法行为;四是要提高旅游市场综合监管保障能力,加强旅游市场综合监管基础保障,提升旅游市场综合监管能力。

第二,发展全域旅游。

全域旅游是经济发展到中等收入水平以后必然产生的,是旅游进入大众化、多样化、经常化、普遍化时期的社会现象。就产业自身而言,全域旅游是相对于景点旅游提出来的,是要破除传统景区内外的差别,将整个区域作为功能完整的旅游目的地来建设和管理。全域旅游模式下,人人是旅游形象,处处是旅游环境。除法定禁区外,每一个地方游客都可以参观,每一个村落、城市社区,游客都可以访问。发展全域旅游,迫切需要新理念、新构想、新手段、新方法。山东省正在组织编制一个高水平旅游规划,将全域旅游的理念融入经济社会发展全局,促进旅游资源与其他资源优化整合,推动旅游业从景点旅游向全域旅游转变。

山东拥有壮美山河、富饶湖海、广袤平原,黄河横贯全省并在东营市辖区域入海,泰山被评为世界自然与文化双遗产。山东半岛3345公里的大陆海岸线上,拥有全国少有的黄金沙滩,气候适宜,沙质优良,发展旅游业的条件得天独厚。从气候上看,山东半岛属于暖温带湿润季风气候,雨季集中,光照充足,气候宜人。从区位上看,山东省处于京津冀、长三角两大经济圈之间,紧接中原核心区域,中西部腹地幅员辽阔、人口密集。石济客专、郑济高铁和鲁南高铁建成后,山东可以成为名副其实的西北、西南最便捷的出海口。京九高铁建成后,山东与珠三角的联系也会非常紧密。这些都为发展全域旅游创造了极好的条件。

近年来,山东省依托黄金海岸优势,积极发展滨海旅游,品牌效应已经初步显现。下一步,应当明确划出海岸旅游带保护红线,在合理开发中做好资源保护,实现开发建设与生态保护和谐统一;以建设“仙境海岸”品牌为引领,深入挖掘滨海特色资源,不断丰富品牌的文化内涵,提升品牌整体价值;突出历史名胜文化、道教养生文化、现代海洋文化和滨海民俗文化,有针对性地培育一批主题休闲度假基地;同时要囊括旅游资源丰厚的鲁中、鲁西地区,让山东半岛旅游规划涵盖全省地域。

近年来,山东乡村旅游快速发展。2015年,乡村旅游接待游客是全省接待总数的一半,收入超过旅游总收入的四分之一。乡村旅游要在普及推广上做文章,餐饮和住宿的卫生条件是决定性因素。同时要顺应消费层次提升和消费需求变化的趋势,借助推进全域旅游的契机,注意培育精品品牌、引入大企业统一开发、发展乡村旅游合作社等,不断提高乡村旅游发展水平。

第三,满足大众旅游需求。

满足大众旅游需求,也是我省旅游业发展的重要目标。当今,旅游正在加速进入老百姓的日常生活,成为人民群众生活水平提高的重要指标。改革开放以来,中国旅游业实现了从短缺型旅游到初步小康型旅游大国的转变,成为国家经济社会发展的重要组成部分,为未来持续发展奠定了坚实的基础。国内旅游从小众市场向大众化转变,已拥有全世界最大的国内旅游消费市场。2011年,国务院将每年的5月19日确定为“中国旅游日”,标志着旅游业迈入满足大众化旅游需求的新时代。国家高度重视旅游业发展,提出把旅游业建设成为国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业,各级政府都把发展旅游业作为扩内需、调结构、转方式、促就业的重要举措,我国旅游业已进入更好满足大众化旅游需求的新阶段。下一步,要继续推动旅游业与农林牧渔等第一产业融合发展,重点发展乡村旅游;推动旅游业与第二产业主要是工业融合发展,大力发展旅游装备制造业;推动旅游业与第三产业主要是现代服务业融合发展,积极发展旅游新业态,从而不断扩大旅游产业的外延,提升旅游产业市场化、国际化、现代化水平。

随着旅游业的快速发展,旅游发展模式由单一、微观、具体的第三产业,向综合性产业转变。山东已经进入“大众旅游时代”,产业链涉及110多个部门,旅游管理职责已从行业管理向全社会管理依法治理转变,监督管理和服务对象的范围不断扩大。全省旅游工作的重心也由单纯的城市旅游经营与服务,向城市旅游和乡村旅游协调并进转换。出游的人多了,旅游需求也就更多样化。省旅游发展委首先推动加快全省旅游公共服务设施建设,2015年,全省新改建旅游厕所4012座,年度完成率达130%,全省已建成旅游集散中心45处,在建旅游集散中心44处;在供给侧结构性改革方面,省旅游发展委打造包括东方圣地、仙境海岸、平安泰山、泉城济南在内的十大文化旅游目的地品牌,并制定实施方案,采取分片包干等多种方式,全力推动品牌落地,将十大文化旅游目的地品牌,打造成为好客山东品牌的又一新的亮点;同时,大力发展新兴业态,目前已形成游艇、房车露营、低空飞行、养老养生、中医药健康旅游等新业态体系。并从顶层设计上全盘优化,加快制定《全省旅游产业用地规划》,优先安排一定供地指标用于新业态项目建设。制定鼓励发展旅游新业态的奖励政策,凡符合标准规定的新上新业态项目,给予一次性奖励;此外,迎接大众旅游时代,还需建立旅游市场综合监管机制。为此,省政府办公厅印发了《关于贯彻落实国办发〔2016〕5号文件加强旅游市场综合监管的通知》,从总体要求、职责分工、保障措施三个方面,就加强旅游市场综合监管提出了具体意见。省旅游发展委与有关部门加强旅游市场联合执法,旅游市场综合整治力度明显增强。

四、旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则

原则,是指一个领域、一个方面各项工作的标准。所谓“社会效益”,是指产品和服务对社会所产生的好的效果和影响,主要表现在公众反映和社会评价体系上。所谓“经济效益”,是指在经济活动中,劳动消耗或劳动占用与所取得的劳动成果的对比关系,即投入和产出的比率,或者获得的利润回报。所谓“生态效益”,是指人们依据生态平衡规律,使人类的生产、生活对自然界的生物系统产生有益影响和有利效果。生态效益的基础是生态平衡和生态系统的良性、高效循环。

旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则,即是要求在发展旅游业时,应当社会效益、经济效益和生态效益并重,使旅游业的发展既有利于丰富居民的精神文化生活,又有利于获得一定的利润,拉动经济的增长,还有利于维护生态平衡,保持生态系统的良性、高效循环,而不能只偏重某一方面或者两方面,忽视另外的方面,尤其是不能只重视经济效益,忽视社会效益和生态效益,只重视开发,轻视保护。条例通篇贯彻了这一原则。第十条规定,县级以上人民政府应当对旅游资源开展承载力评估,制定开发保护和恢复治理方案,保护自然资源和生物多样性,实现开发建设与生态保护和谐统一。第十三条规定,开发旅游资源应当符合旅游发展规划,事先制定专项保护利用方案,进行环境影响评价,采取有效措施保护生态环境和传统文化、历史文物、风景名胜等旅游资源。第二十一条规定,鼓励在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下,利用荒山、荒坡、荒滩、海岛、采矿塌陷区等建设旅游项目;鼓励采取入股、联营、合作等方式依法进行旅游开发。第二十三条规定,省人民政府质量技术监督部门、旅游主管部门应当在服务质量、服务程序、设施设备、生态环保等方面制定标准,推动旅游经营者按照标准提高服务质量。第五十一条规定,景区主管部门核定景区最大承载量,应当确保旅游者安全,有效保护景区生态环境、文物安全等,保障旅游秩序。

第四条 县级以上人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划,建立健全旅游综合协调机制,促进经济转型升级。

【本条主旨】

本条是关于政府在旅游业发展中职责的规定。

【本条释义】

旅游产业是综合型产业,旅游活动涉及多个行业,涉及的管理部门也相对较多,为了加强对旅游业发展的统筹规划,保障旅游业与其他有关产业的协调融合,促进旅游业健康发展,本条明确要求,县级以上人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划,建立健全旅游综合协调机制,促进经济转型升级。

一、县级以上人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划

旅游业作为现代服务业的龙头,涉及范围广、消耗资源少、带动系数大、创造就业多、综合效益好,发展旅游业成为转变经济发展方式、调整经济结构、实现科学发展的必由之路。2009年,国务院发布《关于加快发展旅游业的意见》,第一次提出把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的要求。根据宪法和地方组织法的规定,县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生和计划生育、体育、城乡建设、财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察等行政工作;地方人民政府依法设立必要的工作部门。旅游主管部门主管旅游业,其他一些工作部门在履行其职责时,也会涉及对旅游业的管理。由于各工作部门相互之间并无行政隶属关系,这就容易形成管理上的冲突和空白。为了使县级以上地方人民政府更好、更有效地管理本行政区域内的旅游工作,本条要求县级以上地方人民政府加强对旅游工作的组织和领导,将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。

国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要,是中央或者地方政府制定的关于本行政区域国民经济和社会发展的宏观性、战略性和长远性的安排。国民经济和社会发展规划是在分析规划期内国民经济和社会发展趋势和特征的基础上,确定国民经济和社会发展的总体战略、指导方针、主要任务、发展目标和主要政策措施的指导性文件,具有战略意义。将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划,主要有三方面原因:一是旅游业是国民经济和社会发展的重要组成部分,其在国民经济和社会发展中的地位日益凸显,国民经济和社会发展规划作为政府制定的涉及全局发展的指导性文件,旅游业在其中应有明确地位;二是发展旅游的诸多职责,如旅游基础设施、旅游宣传营销、旅游公共服务的提供、旅游安全的统筹和保障、旅游业的监督管理等,都是政府职责,而国民经济和社会发展规划的主要内容是政府在促进国民经济和社会发展的导向,旅游业发展的基本保障不应缺失;三是旅游业是综合产业,其发展牵涉多个行业和部门,需要多部门协调,也需要多种产业政策的综合运用,这些协调只有纳入国民经济和社会发展的总体布局才能真正得到落实。

《山东省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》有多处关于旅游业发展的内容。第二十一章“推动服务业跨越发展”强调,树立“大旅游”理念,坚持寓学于游、寓养于游、寓商于游、寓乐于游,推动旅游与研学、养生、商务、娱乐有机结合,支持各类旅游展会、节庆活动,拓展旅游内涵深度,推动旅游产品标准化建设和定制化服务。打造十大文化旅游目的地品牌,建设名山大川名胜古迹等精品片区、环湖沿海旅游带和一批特色小城小镇,推动乡村旅游提质增效,提高“好客山东”、“仙境海岸”、“东方圣地”等品牌在国内外的知名度和影响力。鼓励发展健身服务业,促进体育生活化,开展航空、汽车、马术、帆船、极限运动。深入推进青岛、沂南国家级旅游业改革创新先行区建设。第三十章“扎实推进人的城镇化”指出,支持发展乡村旅游和休闲观光项目,挖掘非农产业就业空间。第三十一章“大力发展特色县域经济”提到,大力发展优势特色突出的乡村旅游业和适应城镇化进程加快的现代服务业。第三十六章“完善海洋经济体系”提到,大力开发特色旅游产品,科学规划、有序开发利用滨海、海岛、岛礁等生态资源,完善提升观光旅游休闲度假配套设施,建设世界知名的滨海旅游目的地,做大做强蓝色旅游品牌。建设长岛休闲度假岛。此外,规划纲要还要求开发多样化文化旅游产品,打造齐文化旅游基地;大力开展群众性文化活动,举办中国非物质文化遗产博览会、山东文化艺术节、山东国际大众艺术节和各类文化旅游节庆活动;全面扩大境内外合作,扩大旅游产业等领域合作;扩大旅游等新兴服务出口;推动互联网与旅游等领域深度融合,实现精细化、人性化管理;大力发展森林旅游,推动生态效益价值化。今后,县级以上人民政府在制定国民经济和社会发展规划时,应当将旅游业的发展纳入其中。

二、县级以上人民政府应当建立健全旅游综合协调机制

所谓“综合协调机制”,是指旅游管理的各个有关部门之间,通过沟通、协商等方式,统筹相互之间的规划、决策,完善各部门管理中的共性制度,整合各部门的执法力量与资源,达到各部门之间的合作与协调,消除部门之间、环节之间管理的冲突、重复与空白,降低行政成本,实现对旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动的有效监督管理。

旅游业是一个长链产业,对这个产业链的管理,涉及多个部门。仅仅由旅游发展委来对涉及多个部门的旅游业进行管理,在实践中存在诸多的困难和问题,难以对旅游活动及为旅游活动提供相关服务的经营活动进行切实有效的监督管理,影响了旅游业的健康发展。为了使本行政区域内的各个工作部门形成合力,有效地对旅游业进行监督管理,本条规定县级以上人民政府建立健全旅游综合协调机制,就是要建立并健全各个有关部门之间有机联系的旅游管理合作与协调运行系统,对旅游业发展进行综合协调。

第五条 县级以上人民政府应当建立发展目标责任制,将旅游业发展纳入对下一级人民政府以及有关部门的考核体系,对为旅游业发展做出突出贡献的单位和个人按照有关规定给予奖励。

【本条主旨】

本条是关于发展目标责任制和行政奖励的规定。

【本条释义】

一、县级以上人民政府应当建立发展目标责任制,将旅游业发展纳入对下一级人民政府以及有关部门的考核体系

县级以上人民政府应当建立发展目标责任制,将旅游业发展纳入对下一级人民政府以及有关部门的考核体系,通过评议、考核等方式,监督其落实所承担的旅游业发展相关工作职责。上级人民政府负责对下一级人民政府的旅游业发展相关工作进行评议、考核;县级以上人民政府负责对本级旅游主管部门和其他有关部门在旅游业发展中的相关工作进行评议、考核。《关于提升旅游业综合竞争力加快建成旅游强省的意见》(鲁政发〔2013〕16号)要求,创新旅游业发展体制机制,把旅游业纳入科学发展综合考核和目标管理绩效考核。根据本条例第六条的规定,旅游主管部门应当发挥综合协调职能,做好本行政区域内旅游业的统筹协调、产业促进、规划编制实施、整体形象推广和监督管理等工作;发展改革、公安、财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、海洋与渔业、林业、文化、新闻出版广电、工商行政管理等有关部门应当按照各自职责,做好相关工作。条例相关章节对相关部门的监督管理职责作了细化:旅游主管部门依法履行旅游行政执法职责,公安、交通运输、商务、文化、工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理、价格等有关部门在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理;县级以上人民政府应当建立旅游投诉统一受理转办机制,旅游、公安、交通运输、商务、文化、工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理、价格等部门应当及时处理旅游投诉;旅游主管部门应当建立统一的旅游监督管理平台,建设旅游经营者经营情况和导游从业情况信息库,会同有关部门建立旅游失信行为协同监管和联合惩戒机制,完善旅游信用信息公示制度,加强对旅游市场的服务和监督;县级以上人民政府旅游主管部门应当组织开展旅游调查和统计分析,商务、公安、交通运输、统计等有关部门应当配合做好旅游信息统计相关工作,等等,这些都是考核的内容。

二、县级以上人民政府应当对为旅游业发展做出突出贡献的单位和个人按照有关规定给予奖励

本省鼓励有关单位和个人投身旅游事业,对这方面做出突出贡献的单位和个人给予必要的奖励,表彰其成绩,支持其工作,有利于推动旅游业更好更快发展。因此,本条规定县级以上人民政府应当对为旅游业发展做出突出贡献的单位和个人按照有关规定给予奖励。县级以上人民政府对为旅游业发展做出突出贡献的单位和个人,按照有关规定,根据其贡献的大小给予不同的荣誉或者财物以示鼓励,从而更好地调动单位和个人促进旅游业发展的积极性,营造整个社会努力促进旅游业发展的良好氛围,保障旅游业的持续健康发展。

需要说明的是,这里的奖励是指行政奖励。所谓行政奖励,是指行政主体为了表彰先进、激励后进,充分调动和激发人们的积极性和创造性,依照法定条件和程序,对为国家、人民和社会做出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人,给予物质的或精神的奖励的具体行政行为。根据不同的法律、法规和规章的规定,行政奖励的内容和形式体现为如下三个方面:一是精神方面的权益,即给予受奖人某种荣誉,如授予荣誉称号、通报表扬、通令嘉奖、记功,发给奖状、荣誉证书、奖章等;二是物质方面的权益,即发给奖金或者各种奖品;三是职务方面的权益,即予以晋级或者晋职。行政奖励作为一种行政手段,历来受到人们的重视。激励性政策和惩戒政策相辅相成,共同成为影响相对人行为的有效手段。在现代国家中,行政奖励行为和行政处罚行为、行政强制行为等相并列,成为备受重视的行政手段之一,其目的在于表彰先进,鞭策后进,充分调动和激发人们的创造性与积极性,最终实现国家和社会治理的目标。因此,行政奖励手段的合理运用,无疑能够激励人们更多地做出有益于社会、有益于国家、有益于人民的事情。不过,为确保行政奖励发挥其应有的作用,就必须保证其合法性、合理性、公正性,因而需要建立一系列必要的原则和制约机制,使行政奖励实现制度化、法律化、科学化。

第六条 县级以上人民政府旅游主管部门应当发挥综合协调职能,做好本行政区域内旅游业的统筹协调、产业促进、规划编制实施、整体形象推广和监督管理等工作。

发展改革、公安、财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、海洋与渔业、林业、文化、新闻出版广电、工商行政管理等有关部门应当按照各自职责,做好相关工作。

【本条主旨】

本条是关于旅游主管部门和其他协管部门职责的规定。

【本条释义】

根据本条的规定,旅游主管部门承担综合协调职能,负责本行政区域内旅游业的统筹协调、产业促进、规划编制实施、整体形象推广和监督管理等工作;其他有关部门按照各自职责,做好相关工作。

一、旅游主管部门的职责

旅游主管部门主管旅游业,承担综合协调职能,负责本行政区域内旅游业的统筹协调、产业促进、规划编制实施、整体形象推广和监督管理。《关于提升旅游业综合竞争力加快建成旅游强省的意见》(鲁政发〔2013〕16号)明确要求,创新旅游业发展体制机制,建立健全管理体制,各级政府要按照《中华人民共和国旅游法》要求,强化旅游行政管理部门的综合协调职能,建立与旅游业相适应的管理协调机制。

根据法律、行政法规和本条例的相关规定,旅游主管部门的具体职责包括:定期普查旅游资源,建立旅游资源数据库,实行动态管理;编制本行政区域的旅游发展规划并实施;鼓励、引导社会资本和社会力量参与旅游公共服务;设立旅游服务热线并向社会公布,向旅游者提供旅游咨询、旅游投诉、旅游提示等服务;建立健全旅游信息库和旅游公共信息服务平台,在公共场所设置旅游咨询服务设施,向社会提供公益性信息咨询服务;按照职责负责本行政区域内旅行社的监督管理工作;加强对导游执业的监督,建立导游服务评价和奖惩制度;依法履行旅游行政执法职责;建立统一的旅游监督管理平台,建设旅游经营者经营情况和导游从业情况信息库;建立旅游信息公告制度;组织开展旅游调查和统计分析;等等。

《山东省人民政府办公厅关于印发山东省旅游发展委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(鲁政办发【2016】70号)明确了山东省旅游发展委员会的主要职责、内设机构和人员编制。该通知指出,根据中共中央、国务院批准的《山东省人民政府职能转变和机构改革方案》(厅字〔2014〕16号)和《中央编办关于山东省旅游局更名为旅游发展委员会的批复》(中央编办复字〔2016〕74号),设立山东省旅游发展委员会,为省政府组成部门。主要职责是:(一)贯彻执行旅游法律、法规与方针、政策;起草有关地方性旅游法规、规章草案;统筹协调旅游业发展,拟订全省旅游发展战略、规划;对旅游政策、法律法规、规章执行情况进行监督检查。(二)负责制定旅游市场开发战略并组织实施;加强旅游交流与合作,贯彻执行国家出国旅游和赴港澳台旅游政策,会同有关部门拟订我省赴港澳台旅游政策并组织实施;推动好客山东整体形象及旅游品牌体系建设。(三)组织全省旅游资源的普查、规划,统筹协调各类资源的旅游开发、利用与保护;指导全省重点旅游区域、旅游目的地和旅游线路的规划开发,监测全省旅游经济运行,负责旅游统计及行业信息发布。(四)负责推进旅游业与相关产业的融合发展,优化全省旅游产业结构和产品结构,培育壮大市场主体;协调和指导乡村旅游、红色旅游、假日旅游、生态旅游工作,引导休闲度假。(五)组织拟订旅游业地方标准并组织实施;规范旅游市场秩序,监督管理服务质量,规范旅游企业和从业人员的经营和服务行为,推进旅游联合执法;维护旅游消费者和经营者合法权益;负责旅游安全的综合协调和对旅行社安全生产进行监督管理,指导旅游突发事件应急救援工作;指导全省旅游行业精神文明建设和诚信体系建设,指导全省旅游行业组织的业务工作。(六)协调推进部门合作,推动基础设施的建设与管理,优化旅游环境,提升旅游服务功能,推进旅游公共服务体系建设。(七)制定并组织实施旅游人才规划,指导全省旅游培训工作。(八)承办省委、省政府交办的其他事项。

二、政府其他有关部门的职责

根据本条规定,发展改革、公安、财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、海洋与渔业、林业、文化、新闻出版广电、工商行政管理等有关部门应当按照各自职责,做好相关工作。

旅游业发展是一个系统工程,涉及诸多方面的工作,需要政府相关部门的互相配合。政府有关部门应当依照条例的具体规定规定和本级人民政府规定的职责分工,相互配合、相互协调,保障旅游业发展的顺利进行。此外,《关于贯彻落实国发〔2014〕31号文件促进旅游业改革发展的实施意见》(鲁政发〔2014〕21号)提到深化旅游综合改革时强调:把发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用结合起来,协调教育、住房城乡建设、水利、农业、海洋与渔业、林业、文化、卫生计生、体育、食品药品监管等部门,推动资源整合、产业融合,构建大旅游格局;协调宣传、台办、外办、侨办等部门深化“好客山东”品牌营销;协调发展改革、财政、国土资源、商务、环保、金融等部门,优化旅游投资和营商环境;协调公安、卫生计生、工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理、价格、安全生产监督管理等部门,构建旅游联合执法监管机制,优化旅游消费环境。这都需要有关部门的密切配合。

根据《山东省人民政府办公厅关于印发山东省旅游发展委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(鲁政办发【2016】70号),有关部门职责分工如下:(一)关于旅游资源利用和保护。省旅游发展委负责统筹协调对全省旅游资源的规划、保护、利用和监督检查工作。住房城乡建设部门负责全省风景名胜区、历史文化名城、传统古村镇规划管理、保护利用和监督检查工作;文化部门负责全省文化类旅游资源的利用、保护和监督检查工作;经信部门在工业和信息化领域做好配合工作;水利、农业、海洋与渔业、林业、国土等部门负责本行业旅游资源的利用和保护工作,并按照部门职责分工,配合做好相关工作。(二)关于具有综合功能的重大旅游项目策划和审核。省旅游发展委与发改、住建、国土、环保等部门协商确定具有综合功能的重大旅游项目;省旅游发展委组织协调地方和相关部门做好重大旅游项目的策划论证、布局优化和政策支持,纳入旅游发展专项规划;发展改革部门负责项目的立项与审批;规划建设主管部门负责项目选址审查,并将项目基础设施建设纳入城乡规划;国土部门负责依法供地;环境保护部门负责项目环境影响评价审批。(三)关于旅游市场联合开发、营销推广。省旅游发展委负责统筹全省海内外旅游市场的开发及营销推广工作。宣传部门负责把“好客山东”品牌形象纳入全省对外宣传的重点内容;商务部门负责协助开展旅游对外宣传推广活动,推动旅游产品和企业走出去;文化部门负责推动文化演艺、文物展示与旅游推广融合发展;外事部门负责将旅游交流合作纳入我省重大涉外活动和友城交往中;体育部门负责将体育赛事、康体健身等活动开发成为专项旅游产品;经信、新闻出版广电、侨务等部门负责将旅游宣传纳入本行业宣传推广内容,共同打造“好客山东”整体形象。

第七条 各级人民政府和有关部门应当加强文明旅游宣传教育,引导旅游者安全、文明、环保旅游,鼓励旅游经营者开发和经营低碳、绿色、环保旅游产品,支持有关社会组织和志愿者开展旅游公益活动。

【本条主旨】

本条是关于政府和有关部门对旅游有关事项的引导、鼓励和支持的规定。

【本条释义】

本条主要规定了三方面内容:

一、政府和有关部门应当加强文明旅游宣传教育,引导旅游者安全、文明、环保旅游

目前,旅游日益成为广大人民群众的一种生活方式,发展旅游需要全社会的共同参与。不容回避的是,部分旅游者的素质和修养还不高,公共场所大声喧哗、旅游景区乱写乱画、过马路时闯红灯、随地吐痰等不文明行为,影响比较恶劣。提高公民的文明素质,树立游客的良好形象,是各级政府、各有关部门和有关企业的共同责任。

首先,政府和有关部门应当加强文明旅游宣传教育。如,播放旅游公益广告片,发放旅游公益宣传资料,深入基层居民社区、重点旅游景区(点)、游客集散中心等场所向群众进行深入宣传等,以调动各方面的力量,使健康、文明、环保的旅游方式更加深入人心,使旅游服务质量不断提高,使旅游者的素质不断提升。

其次,政府和有关部门应当引导旅游者安全、文明、环保旅游。所谓安全旅游,是指以安全的方式参加旅游活动,对自己的人身安全尽到充分注意义务。例如,出行选择正规的有资质的旅行社,选择有安全保障的交通工具,乘坐车船等交通工具不争先恐后,不在旅游景区内随意攀爬,乘坐游乐设施听从工作人员引导等。所谓文明旅游,是指有教养、讲礼貌、言行不粗野的旅游方式,例如,不喧哗吵闹、排队遵守秩序、不并行挡道、不在公众场所高声交谈、不乱扔废弃物、不在旅游景区乱刻乱画、不随地吐痰和口香糖、不在禁烟场所吸烟、不随地大小便、不污损客房用品、不损坏公用设施、不贪占小便宜、不强行和外宾合影、不对着别人打喷嚏、不长期占用公共设施、尊重服务人员的劳动、尊重各民族宗教习俗、不在公共场所袒胸赤膊、礼让老幼病残、礼让女士、不讲粗话等。所谓环保旅游,是指以尊重自然、保护自然、不破坏自然生态平衡、不造成环境污染的方式进行旅游活动,如骑自行车旅游、到森林度假旅游,不踩踏绿地,不摘折花木和果实,不追捉、投打、乱喂动物,节约用水用电,用餐不浪费等。各级政府和有关部门应当通过各项措施,引导人们在旅游活动中注意自己的言谈举止,自觉遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地宗教信仰和风俗习惯,爱护旅游资源,保护生态环境,从而使旅游者的文明水平得到提高。

二、政府和有关部门应当鼓励旅游经营者开发和经营低碳、绿色、环保旅游产品

旅游产品,是指旅游经营者通过开发、利用旅游资源提供给旅游者的旅游经历。国家旅游局将旅游产品分为五类:观光旅游产品(自然风光、名胜古迹、城市风光等);度假旅游产品(海滨、山地、温泉、乡村、野营等);专项旅游产品(文化、商务、体育健身、业务等);生态旅游产品;旅游安全产品,包括旅游保护用品、旅游意外保险产品、旅游防护用品等保障旅游者安全的工具产品。旅游产品的开发和经营,是指人们为了发掘、改善和提高旅游资源的吸引力而从事的开拓、建设和经营活动。旅游产品的开发和经营是巩固和扩大既有消费规模、积极培育新的消费热点的重要措施。本条规定政府和有关部门应当鼓励旅游经营者开发和经营低碳、绿色、环保旅游产品,是对政府和有关部门的要求,也是对旅游经营者应当开发、经营什么样的旅游产品作了引导。

三、政府和有关部门应当支持有关社会组织和志愿者开展旅游公益活动

为了倡导安全、文明、环保的旅游方式,普及旅游知识,向社会提供旅游信息,发展旅游事业,有必要开展旅游公益活动。根据本条规定,政府在引导旅游者安全、文明、环保旅游的同时,也应当支持和引导各类社会组织和志愿者开展旅游公益活动。目前,一些社会组织和志愿者在旅游公益活动方面做了很多工作,如,拍摄旅游公益片,印制旅游公益宣传资料,制作旅游公益户外广告等,政府和有关部门应当给予必要的支持和鼓励,提高社会组织和志愿者开展旅游公益活动的积极性,发挥其在促进旅游业发展方面的作用。

第八条  旅游者的合法权益依法受到保护,任何单位和个人不得侵犯。

旅游者应当遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,爱护旅游资源,保护生态环境,遵守旅游文明行为规范。

【本条主旨】

本条是关于旅游者权利和义务的规定。

【本条释义】

一、旅游者的权利

对于旅游者的权利,旅游法和其他相关法律、法规都做了明确规范,本条例仅作了原则性的规定:旅游者的合法权益依法受到保护,任何单位和个人不得侵犯。

根据旅游法、合同法、消费者权益保护法等法律、法规的规定,旅游者享有以下权利:

一是自主选择权,即旅游者有权自主选择旅游产品和服务。所谓旅游产品,是指旅游经营者通过开发、利用旅游资源提供给旅游者的旅游经历,包括观光旅游产品、度假旅游产品、专项旅游产品、生态旅游产品等。所谓旅游服务,是指旅游经营者向旅游者提供的各种劳务,包括饭店服务、交通服务、餐饮服务、导游服务等。所谓自主选择权,是指旅游者根据自己的需求,按照自己的意愿选择自己需要的旅游产品和服务,并决定是否购买旅游产品或者接受服务的权利。旅游者对产品和服务享有自主选择权,意味着旅游者可以对旅游产品进行比较、鉴别和挑选,可以自主选择提供旅游和服务的经营者,可以自主选择旅游产品品种和服务方式,可以自主决定购买或者不购买任何一种产品,接受或者不接受任何一项服务。

二是拒绝强制交易权,即旅游者有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。所谓强制交易行为,是指旅游经营者违背旅游者的意愿,强制或者限定旅游者购买其指定的旅游产品、商品或者服务的行为。强制交易行为包括限定旅游者只能购买和使用其附带提供的相关产品,而排斥其他同类商品;强制旅游者购买其提供的不必要的商品及配件;强制旅游者购买其指定的经营者提供的不必要的商品;对不接受其不合理条件的旅游者拒绝、中断或减少其提供的相关服务等。强制交易行为是一种不正当竞争行为,它剥夺了消费者的选择权,违背了市场经济的规则和当事人意思自治、契约自由的原则,会对旅游者和其他旅游经营者的合法权益、对正常的市场竞争秩序造成损害。

三是知情权,即旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况。对旅游产品或者服务的知悉和认同,是使旅游者产生消费冲动的重要诱因。旅游者只有充分了解旅游产品和服务的真实情况,才能对旅游产品和服务是否能满足其现实需要作出正确判断,才能作出令自身满意的选择,才能有效地防止旅游安全事故。为了保护旅游者,不使其因对旅游产品或者服务的信息缺乏必要的了解而盲目选择旅游产品或者服务,甚至遭受不应有的损失,消费者权益保护法和旅游法赋予旅游者对购买的旅游产品和服务的知情权,规定旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况。旅游者对购买的旅游产品和服务的知情权,包括旅游者有权根据旅游产品或者服务的不同情况,要求旅游经营者告知相关情况,如旅游产品的价格,价格包括哪部分交通费、住宿费、餐费、景点的门票费,以及交通费、住宿费、餐费、景点的标准,不包括哪些费用;是否有购物安排以及购物场所名称、主要经营品种和停留时间;自费项目和价格;自由活动次数和时间,等等。旅游经营者应当向旅游者提供其旅游产品和服务的真实情况,而不得提供虚假情况或者作误导性陈述,也不得故意遗漏相关情况。

四是要求履约权,即旅游者有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务。合同法规定,依法成立的合同,受法律保护;依法成立的合同,对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定全面履行自己的义务,不得擅自变更或者解除合同;当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。旅游者与旅游经营者订立的旅游合同,属于合同的一种,旅游者与旅游经营者都应当根据合同法的规定,按照约定全面履行自己的义务。由于在现实生活中,不时出现旅游经营者不按照约定提供产品和服务的情况,如擅自变更旅游线路、增加自费项目、遗漏旅游景点、减少旅游服务项目、增加购物次数、提供的食宿标准达不到合同约定的标准,等等,旅游法重申了合同法的相关规定,规定旅游者有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务。根据《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》,旅游经营者违反合同约定,有擅自改变旅游行程、遗漏旅游景点、减少旅游服务项目、降低旅游服务标准等行为,旅游者请求旅游经营者赔偿未完成约定旅游服务项目等合理费用的,人民法院应予支持;旅游经营者提供服务时有欺诈行为,旅游者请求旅游经营者双倍赔偿其遭受的损失的,人民法院应予支持。

五是受尊重权,即旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重。所谓受尊重权,是指旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰得到尊重的权利。受尊重权是消费者的一项基本权利。消费者权益保护法第十四条规定,消费者在购买、使用商品和接受服务时,享有其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重的权利。根据旅游法的规定,旅游者的受尊重权包括三个方面:首先,旅游者的人格尊严得到尊重的权利。所谓人格尊严,是指公民作为一个人所应有的最起码的身份、社会地位受到他人和社会的最基本尊重。在现代社会,人格尊严作为一种人格利益应当受到法律保护,已成为共识。我国也通过法律对公民的人格尊严予以保护。宪法第三十八条规定,中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。民法通则第一百零一条规定,公民、法人享有名誉权,公民的人格尊严受法律保护,禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。旅游法贯彻宪法和民法通则的精神,规定旅游者的人格尊严应当得到尊重。旅游者在旅游活动中,应当受到旅游经营者和其他人的尊重,任何人不得侵犯其姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权等。其次,旅游者的民族风俗习惯得到尊重的权利。所谓民族风俗习惯,是指一个民族在长期的生产生活中形成的风尚、礼节、行为、倾向等。民族风俗习惯大量地表现在饮食、服饰、婚葬、节庆、礼仪、禁忌、歌曲、舞蹈、体育等方面,在不同程度上反映了民族的历史传统和心理素质。我国是一个多民族的国家,尊重民族风俗习惯,对于贯彻党和国家的民族政策,保护各民族的平等权利和民主权利,预防民族纠纷,维护各民族团结,繁荣和发展民族文化,都具有十分重要的意义。无论是哪个民族的旅游者,在进行旅游活动时,其民族风俗习惯都应当得到旅游经营者和其他人的尊重,任何人不得以自己的民族风俗习惯为标准,去衡量和要求其他民族的旅游者,也不得以个人的好恶去对待旅游者的民族风俗习惯,去处理旅游者与民族风俗习惯有关的事情。第三,旅游者的宗教信仰得到尊重的权利。所谓宗教信仰,是指人们对某种特定宗教的信奉和皈依。我国宗教徒信奉的宗教主要有佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教。宗教信仰自由是公民的一项基本权利。宪法第三十六条规定,中华人民共和国公民有宗教信仰自由;任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民;国家保护正常的宗教活动,任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动;宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。旅游者在进行旅游活动时,可以自由地表达自己的信仰和表明宗教身份,旅游经营者和其他人对其宗教信仰应当予以尊重,任何人不得对旅游者的宗教信仰予以贬损、歧视,也不得以与旅游者宗教信仰相悖的言行对待旅游者。

六是请求救助和保护权,即旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有请求救助和保护的权利。旅游者在人身、财产安全遇有危险时,即存在侵害旅游者的生命、健康、身体或者其财产的可能性时,旅游者有请求救助和保护的权利,以消除可能发生侵害的因素,防止侵害的实际发生,保护自己的人身、财产安全。在旅游者的旅游活动中,旅游经营者承担着保证其旅游产品和服务不危及旅游者的人身、财产安全的义务,在旅游者人身、财产安全遇有危险时,应当采取必要、合理、有效的保护和救助措施,防止危害的发生,避免旅游者人身、财产受到侵害。各级人民政府负有管理本行政区域内的文化、卫生、民政、公安、民族事务等行政工作的职责,在旅游者人身、财产安全遇有危险时,政府有责任采取必要的救助和保护措施,避免旅游者人身、财产安全受到侵害。其他有关机构,例如旅游主管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门、交通运输部门、公安机关以及消费者协会等,负有在其职责范围内保护旅游者人身、财产安全的责任,在旅游者人身、财产安全遇有危险时,有关机构有责任采取必要的救助和保护措施,避免旅游者人身、财产安全受到侵害。因此,旅游者在行使请求救助和保护的权利时,可以向旅游经营者、当地政府部门和相关机构请求救助和保护。根据《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》,旅游者在旅游经营者安排的在旅游行程中独立的自由活动期间、旅游者不参加旅游行程的活动期间以及旅游者经导游或者领队同意暂时离队的个人活动期间等自行安排活动期间遭受人身损害、财产损失,旅游经营者未尽到必要的救助义务,旅游者请求旅游经营者承担相应责任的,人民法院应予支持。

七是获得赔偿权,即旅游者人身、财产受到侵害的,有依法获得赔偿的权利。所谓获得赔偿权,是指旅游者的人身受到侵害时,对其所受的人身损害,旅游者有权获得因其人身损害所产生的医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用,以及因误工减少的收入;因其所受人身损害而造成残疾的,还有权获得残疾生活辅助器具费和残疾赔偿金;因其所受人身损害而造成死亡的,还有权获得丧葬费和死亡赔偿金;因其所受人身损害造成严重精神损害的,还有权获得精神损害赔偿,以及旅游者的财产受到侵害时,旅游者有权获得按照财产损失发生时的市场价格或者其他方式计算出的财产损失费用。我国民法通则设专章规定民事责任,对侵害他人人身、财产所应承担的民事责任作了规定。我国还专门制定了侵权责任法,对侵害民事权益应当承担的侵权责任作了规定。此外,一些司法解释也对人身、财产损害的赔偿进行了规定。旅游者在人身、财产受到侵害时,有权依照民法通则、侵权责任法以及其他相关规定获得赔偿。

八是特殊群体的旅游者依法享受便利和优惠。旅游法第十一条规定,残疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活动中依照法律、法规和有关规定享受便利和优惠。所谓残疾人,是指在心理、生理、人体结构上,某种组织、功能丧失或者不正常,全部或者部分丧失而无法以正常方式从事某种活动能力的人。所谓老年人,是指60周岁以上的公民。所谓未成年人,是指未满18周岁的公民。国家专门制定了残疾人保障法、老年人权益保障法、未成年人保护法,对他们的权益进行保护。特殊群体的旅游者依法享受便利和优惠,主要包括三个方面:第一,残疾人依法享受便利和优惠。残疾人保障法规定,文化、体育、娱乐和其他公共活动场所,为残疾人提供方便和照顾;县级以上人民政府对残疾人搭乘公共交通工具,应当根据实际情况给予便利和优惠;残疾人可以免费携带随身必备的辅助器具;盲人持有效证件免费乘坐市内公共汽车、电车、地铁、渡船等公共交通工具;公共服务机构和公共场所应当创造条件,为残疾人提供语音和文字提示、手语、盲文等信息交流服务,并提供优先服务和辅助性服务;公共交通工具应当逐步达到无障碍设施的要求,等等。第二,老年人依法享受便利和优惠。老年人权益保障法规定,地方各级人民政府根据当地条件,可以在参观、游览、乘坐公共交通工具等方面,对老年人给予优待和照顾。第三,未成年人依法享受便利和优惠。未成年人保护法规定,爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心应当对未成年人免费开放;博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆以及影剧院、体育场馆、动物园、公园等场所,应当按照有关规定对未成年人免费或者优惠开放;县级以上人民政府及其教育行政部门应当采取措施,鼓励和支持中小学校在节假日期间将文化体育设施对未成年人免费或者优惠开放;社区中的公益性互联网上网服务设施,应当对未成年人免费或者优惠开放,为未成年人提供安全、健康的上网服务,等等。除了法律规定外,本条例对特殊群体的保护也作了规定。如:第三十六条规定,县级以上人民政府应当完善老年人和残疾人旅游服务设施,建设老年人、残疾人旅游无障碍环境;第五十条规定,政府投资的景区应当按照有关规定对残疾人、老年人、现役军人、未成年人和全日制在校学生等旅游者优惠或者免费开放。鼓励社会投资的景区向上述旅游者优惠或者免费开放。此外,我省先后出台了《山东省未成年人保护条例》、《山东省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》、《山东省老年人权益保障条例》,对未成年人、残疾人、老年人等特殊群体的权益保障也作了具体、详细的规定。除未成年人、残疾人、老年人等旅游者在旅游活动中依照法律、法规和有关规定享受便利和优惠外,其他法律、法规和有关规定对其他特殊群体规定了便利和优惠的,其他特殊群体也有权依法享受便利和优惠。

二、旅游者的义务

根据本条第二款的规定,旅游者应当遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,爱护旅游资源,保护生态环境,遵守旅游文明行为规范。在我国,公民的权利与义务是统一的。宪法第三十三条规定,任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。旅游者在享有其权利的同时,也应当履行自己的义务。根据本条的规定,旅游者在旅游活动中应当履行的义务,包括五个方面:

一是遵守社会公共秩序和社会公德。所谓社会公共秩序,是指为维护社会公共生活所必需的秩序,主要包括生产秩序、工作秩序、营业秩序、交通秩序、娱乐秩序、公共场所秩序等。所谓社会公德,是指全体公民在社会交往和公共生活中应该遵循的行为准则,其主要内容是文明礼貌、助人为乐、爱护公物、保护环境、遵纪守法等。人类社会是由相互联系的人们组成的有机整体,社会公众共同利益的维护、人类社会的正常运行,都需要保持一定的秩序。人们的公共生活领域越扩大,对公共生活秩序化的要求就越高。旅游者在旅游活动中,其出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐,都会涉及他人,涉及社会公共秩序。为维护良好的社会公共秩序,促进旅游活动稳定有序进行,本条要求旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序。社会公德涵盖了人与人、人与社会、人与自然之间的关系,在人与人之间关系的层面上,社会公德主要体现为举止文明、尊重他人;在人与社会之间关系的层面上,社会公德主要体现为爱护公物、遵守公共秩序;在人与自然之间关系的层面上,社会公德主要体现为热爱自然、保护环境。因此,社会公德对于维护公众利益、公共秩序,保持社会稳定,具有十分重要的作用。为提高旅游者的水平,促进旅游业健康发展,本条要求旅游者在旅游活动中应当遵守社会公德。

二是尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰。所谓当地的风俗习惯,是指旅游者所到地的人们在长期的生产生活中形成的风尚、礼节、行为、倾向等。所谓当地的文化传统,是指由旅游者所到地的历史沿袭而来、与当地人们生产生活密切相关的风土人情、习俗习惯、生活方式、文学艺术、行为规范、思维方式、价值观念等。所谓当地的宗教信仰,是指旅游者所到地的人们对某种特定宗教的信奉和皈依。一个地方的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,是当地人进行生产、生活活动的结晶,集中地反映了当地人们的精神、生活和经验,是否尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,往往被当地人看做是否对当地人的尊重。旅游者如果不尊重所到之地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,不仅容易引起争议和纠纷,还容易影响团结。因此,本条规定,旅游者在旅游活动中应当尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰。

三是爱护旅游资源。所谓旅游资源,是指自然界和人类社会中,能够对旅游者有吸引力、能激发旅游者的旅游动机,具备一定旅游功能和价值,可以为旅游业开发利用,并能产生经济效益、社会效益和环境效益的事物和因素,包括自然旅游资源,如地文景观、水域风光、生物景观、气候与天象景观等,以及人文旅游资源,如历史文物古迹、民族文化及其载体、宗教文化资源、城乡风貌、现代人造设施、饮食购物等。旅游资源是旅游业发展的前提,旅游资源受到破坏,旅游业的发展就必然受到影响,因此,本条要求旅游者在旅游活动中爱护旅游资源是必要的。

四是保护生态环境。所谓生态环境,是指影响人类与生物生存和发展的一切外界条件的总和。生态环境与人类密切相关,对人类的生存和发展有着长远的影响。而旅游者的游览、度假、休闲等旅游活动,与生态环境密切相关,旅游者的不当行为,会对生态环境造成破坏。为维护良好的生态环境,防止生态环境受到破坏,本条要求旅游者在旅游活动中保护生态环境。

五是遵守旅游文明行为规范。目前,一些旅游者在旅游活动中的不文明行为,在国内外饱受诟病。为此,国家制定了《中国公民国内旅游文明行为公约》《中国公民出境旅游文明行为指南》等旅游文明行为规范,一些地方也制定了当地的旅游文明行为规范。对于这些旅游文明规范,旅游者在旅游活动中都应当遵守。

第九条 旅游经营者和旅游从业人员可以依法成立或者参加行业组织。

旅游行业组织应当在旅游主管部门的监督、指导下,制定行业规范,推进行业自律,开展培训交流,加强诚信建设,维护会员合法权益和公平竞争秩序。

【本条主旨】

本条是关于旅游行业组织的规定。

【本条释义】

所谓行业组织,是指同行业的公民、法人或者其他组织在平等、自愿的基础上,为增进共同利益、实现共同意愿、维护合法权益,依法组织起来并按照其章程开展活动的非营利性、自律性的社会组织。行业组织在性质上属于社会团体法人,即由市场主体自愿组织成立的从事社会公益、学术研究、文学艺术等活动的一种法人。这种法人一般具有下述特点:由市场主体自愿成立;成员自愿出资形成团体财产或者基金,该财产或者基金属于团体所有;成员共同制定章程;团体以自己所有的财产承担民事责任;不以营利为目的。

在市场经济条件下,市场的健康发展、有序运行,离不开政府的监督管理,同时,行业组织对于及时发现问题、解决问题,进行自我约束、有效规范,加强会员间的沟通与交流,及时向政府反映市场发展的意见和建议、会员面临的困难与问题,维护会员的合法权益,提升行业信誉,促进行业发展,具有政府监督管理不可替代的作用。为了加强行业协会的作用,强化行业自律管理,本条对旅游行业组织的行业自律也作了规定。

一、旅游经营者和旅游从业人员可以依法成立或者参加行业组织

旅游经营者和旅游从业人员可以依法成立或者参加行业组织,同时,成立旅游行业组织必须符合法律、法规规定的条件、程序等。

根据民法通则的规定,法人应当具备下列条件:依法成立;有必要的财产或者经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民事责任。依法需要办理法人登记的社会团体法人,经核准登记,取得法人资格。同时,《社会团体登记管理条例》对社会团体成立登记的条件、程序等作了具体、详细的规定,例如,申请成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,由发起人向登记管理机关申请筹备。成立社会团体,应当具备下列条件:有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的,会员总数不得少于50个;有规范的名称和相应的组织机构;有固定的住所;有与其业务活动相适应的专职工作人员;有合法的资产和经费来源,全国性的社会团体有10万元以上活动资金,地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金;有独立承担民事责任的能力。申请筹备成立社会团体,发起人应当向登记管理机关提交下列文件:筹备申请书;业务主管单位的批准文件;验资报告、场所使用权证明;发起人和拟任负责人的基本情况、身份证明;章程草案。筹备成立的社会团体,应当自登记管理机关批准筹备之日起6个月内召开会员大会或者会员代表大会,通过章程,产生执行机构、负责人和法定代表人,并向登记管理机关申请成立登记,等等。

目前,我国已依法成立了一批旅游行业组织,如中国旅游协会、中国旅行社协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游景区协会、中国旅游车船协会、中国旅游协会休闲度假分会以及各地的旅游协会、旅行行业协会等。山东省也依法成立了山东省旅游行业协会、山东省旅行社协会、山东省旅游摄影协会等行业组织。

二、旅游行业组织的相关规范

旅游行业组织应当在作为其业务主管部门的旅游主管部门的监督、指导下,制定行业规范,推进行业自律,开展培训交流,加强诚信建设,维护会员合法权益和公平竞争秩序。旅游行业组织通过订立章程,对其成员进行自我管理、自我约束。例如,山东省旅游行业协会在其章程中,规定了以下自我管理内容:向行业主管部门反映会员的愿望和要求,向会员宣传政府的有关政策、法律、法规并协助贯彻执行;开展旅游市场的调研和预测,收集国内外本行业基础资料并调研有关情况,向行业主管部门提出本行业发展的建议,协助推动行业内部相关方面的协调发展;组织会员订立行规行约并监督遵守,规范市场行为,推动诚信建设,维护旅游行业的市场秩序,促进公平竞争;开展行业培训、行业评比、质量评估,提升行业质量水平;开展规划咨询,组织技术交流,开展新经验、新标准和科研成果的推广应用;开展对外、对台交流与合作,举办与旅游有关的展览会、交易会等活动;开展与行业内外的有关组织、社团的联系与合作;编辑有关行业标准、情况介绍等信息资料,出版发行刊物;创办经济实体;接受业务主管单位的委托,对各专业旅游协会进行业务指导和管理;参与政府有关本行业改革、发展及旅游市场发展态势的课题调研和宣传推广活动,参与政府举办的有关听证会以及与本行业利益相关的决策论证,向有关部门提出有关发展旅游业政策的意见和立法的建议;承接政府部门购买服务事项。

 

第二章  旅游规划和促进

 

本章共三节二十五条,分别对旅游规划、旅游促进、乡村旅游发展进行了规范,具体包括:资源保护、旅游发展规划的制定主体和程序、资金支持、政策扶持、公共服务、旅游形象推广、旅游专业人才的教育和培训、标准化建设、旅游新业态发展、乡村旅游政策扶持、乡村旅游培训、乡村旅游经营方式、乡村旅游资源保护等内容。

 

第一节旅游规划

 

第十条 县级以上人民政府旅游主管部门应当会同有关部门定期普查旅游资源,建立旅游资源数据库,实行动态管理。

县级以上人民政府应当对旅游资源开展承载力评估,制定开发保护和恢复治理方案,保护自然资源和生物多样性,实现开发建设与生态保护和谐统一。

【本条主旨】

本条是关于旅游资源开发建设与生态保护和谐统一的原则性规定。

【本条释义】

一、关于旅游资源普查

根据本条第一款的规定,县级以上人民政府旅游主管部门应当会同有关部门定期普查旅游资源,建立旅游资源数据库,实行动态管理。

开展旅游资源普查、建立旅游资源数据库是旅游资源开发与保护过程中极为重要的基础性工作,也是多层次、多环节的系统工程,可以摸清本行政区域内旅游资源开发利用状况,意义如下:(一)有助于全面深刻地了解本区域内旅游资源的现状。包括旅游资源的类别、性质、特征、等级与构成、地理分布、资源可利用程度和可利用潜力。(二)有助于揭示旅游资源存在的基本规律,包括时空特征、自然特征、人文特征等。(三)有助于科学编制和完善旅游发展规划,实现旅游资源的信息化、数字化管理和科学开发利用。(四)通过旅游资源普查,可以实现旅游资源的经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。(五)旅游资源普查和旅游资源数据库的建立同样为旅游学、经济学、生态学、地理学、统计学等相关学科的学术研究提供重要的研究资料,从而促进旅游基础理论研究的繁荣与发展。

目前,我省旅游资源普查工作主要以各市为主进行。在全省层面上,2000年请世界旅游组织专家做规划时进行了一次旅游资源的重点调查。2012年开展全省古树名木旅游资源的专项普查,2013年、2014年结合乡村旅游规划编制时由各县(市、区)进行了相关资源普查。

二、关于旅游资源开发建设与生态保护和谐统一

根据本条第二款的规定,县级以上人民政府应当对旅游资源开展承载力评估,制定开发保护和恢复治理方案,保护自然资源和生物多样性,实现开发建设与生态保护和谐统一。

承载力是从工程地质领域里转借过来的概念,其本意是指地基的强度对建筑物负重的能力,现已演变为对发展限制程度进行描述的最常用概念之一。旅游资源承载力,是在一定时间条件下,一定旅游资源空间范围内的旅游活动能力,即满足游人最低游览要求,包括心理感应气氛以及达到保护资源的环境标准,是旅游资源的物质和空间规模所能容纳的游客活动量。旅游资源承载力强调了土地利用强度、旅游经济收益、游客密度等因素对旅游地承载力的影响,在内容上包括了资源空间承载量、环境生态承载量、经济发展承载量、社会地域承载量等基本内容,一个旅游地的旅游资源承载力是这些承载力的综合能力。

生物多样性是指在一定时间和一定地区所有生物(动物、植物、微生物)物种及其遗传变异和生态系统的复杂性总称。它包括遗传(基因)多样性、物种多样性、生态系统多样性和景观生物多样性四个层次。保护自然资源和生物多样性,实现开发建设与生态保护和谐统一,是实现旅游业科学健康发展的关键。旅游业的发展,很大程度上依赖于自然资源和人文资源,旅游资源的开发利用是把这些资源建设成可供人游览、参观、疗养、娱乐的风景区或者旅游地。旅游资源是旅游者进行旅游活动的基础和前提,一些自然景观、文物古迹一旦被破坏,便无法再生,从某种意义上来说,旅游资源具有不可替代性。因此,保护旅游资源是进行开发建设的前提。近年来,一些地方旅游项目存在盲目建设、过度开发、忽视生态环境保护等问题,破坏了自然资源和生物的多样性,影响到旅游资源的永续利用和旅游业的可持续发展。对此,本条例强调,政府应当对旅游资源开展承载力评估,制定开发保护和恢复治理方案,保护自然资源和生物多样性,实现开发建设与生态保护和谐统一。

第十一条 县级以上人民政府旅游主管部门负责编制本行政区域的旅游发展规划,征求上一级人民政府旅游主管部门意见后,报本级人民政府批准后实施。

跨行政区域的旅游发展规划,由共同的上一级人民政府旅游主管部门组织编制,征求相关行政区域人民政府意见后,报共同的上一级人民政府批准后实施。

变更或者撤销旅游发展规划,应当报原批准机关同意。

县级以上人民政府应当对本级旅游发展规划的实施情况进行评估,并向社会公布。

【本条主旨】

本条是关于旅游发展规划编制主体及编制程序的规定。

【本条释义】

本条所规定的旅游发展规划,属于行政规划。它是指国家或地区为发展旅游事业,对旅游业发展及相关事项进行的宏观性、战略性和长远性的安排。近年来,编制旅游规划已经成为国家、地方较为普遍的做法,规划的类型主要包括旅游发展规划、旅游区规划和旅游项目规划,规划的周期有近期、中期和远期等,逐步形成了较为完整的旅游规划体系;同时,以《旅游规划通则》、《旅游规划设计单位资质认定管理办法》等为主的规划标准体系也日趋完善。

一、关于旅游发展规划组织编制的主体和程序

旅游产业具有综合性特征,编制旅游发展规划,需要与一系列法定规划相协调,在我国现行体制下,这种协调任务通常由政府承担。本条例规定县级以上人民政府旅游主管部门负责本行政区域旅游发展规划的具体编制工作,征求上一级人民政府旅游主管部门意见后,报本级人民政府批准。这实际上表明政府是组织编制旅游发展规划的主体,旅游主管部门负责旅游发展规划的具体编制工作。

旅游法第十七条第二款将旅游发展规划的编制范围定位在“国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府”,这主要考虑到国家和各省、区、市编制旅游发展规划已经是通行做法,但到设区的市和县级,做法并不一致,特别是有些地方没有足够的旅游资源,旅游业发展需求有限,没有编制旅游发展规划的必要。结合我省旅游资源丰富,县级以上人民政府均已编制本行政区域的旅游发展规划的实际情况,本条例将编制旅游发展规划的主体范围扩大到县级以上人民政府。

二、关于跨行政区域旅游发展规划的编制

行政区域,就是国家为实行分级管理而划分并设立相应国家机关的区域。在我国省、县、乡三级为基本行政区。当旅游资源位于两个或者两个以上的行政区域,并且对该旅游资源从整体上利用能够达到更好的旅游效果,对该旅游资源进行利用时,应当由这两个或者两个以上行政区域共同的上一级人民政府旅游主管部门组织编制,征求相关行政区域人民政府意见后,报共同的上一级人民政府批准后实施。《山东省旅游条例(修订草案)》在提交省十二届人大常委会第二十三次会议初次审议时,并未规定跨行政区域旅游发展规划编制的内容。审议过程中,一些常委会组成人员提出,旅游资源常常跨市县,容易出现各自为政开发利用的情况,难以形成整体与集约化发展的局面。经过调研论证,本条例增加了跨行政区域旅游发展规划编制程序的内容。

我省十大文化旅游目的地品牌规划中仙境海岸、鲁风运河、水浒故里、黄河入海、亲情沂蒙等5个规划全部是跨区域的旅游规划。如《鲁风运河文化旅游目的地品牌规划》涉及枣庄、济宁、泰安、聊城、德州等市。规划深度挖掘山东运河沿线丰厚的历史文化积淀和浓郁的民俗风情,以“诚信、仁义、包容、开放”的齐鲁运河文化内涵为核心价值,着力构建西部隆起带上的特色文化带、人工运河水生态景观带、运河新经济带,运河山东段主要节点恢复古代繁荣景象,形成具有国际示范意义的历史文化遗产廊道,打造山东古运河文化旅游目的地和中国世界遗产旅游示范区。规划以“鲁风运河”文化旅游品牌为统领,以运河文化为灵魂,以运河水道为骨架,以济宁、聊城与枣庄市为旅游核心区,点轴布局,沿河发展,构筑台儿庄古城、微山湖旅游区(包括济宁微山湖国家湿地公园、微山岛、南阳古镇、滕州微山湖湿地红荷风景区等)、中华水上古城、临清中州古城、德州老城区、南旺枢纽考古遗址公园、东平古州城、戴村坝等多点支撑的空间格局,开发运河遗产观光、运河文化体验、运河城镇休闲、水利科技研修等旅游产品,打造国际知名的大运河世界文化遗产旅游带。

三、关于变更或者撤销旅游发展规划

经过科学编制的旅游发展规划可以对一个地区的旅游业发展作出全面的分析判断,并提出未来的发展战略和科学的实施举措,保证旅游业健康、有序、稳定和可持续发展。同时,按照现行《旅游规划通则》,旅游发展规划分为近期发展规划(3-5年)、中期发展规划(5-10年)和远期发展规划(10-20年)。由此可见,在保证旅游发展规划科学性的同时,其稳定性的要求不容忽视。如果旅游发展规划朝令夕改,不仅无助于旅游业的持续健康发展,也是对社会成本的极大浪费。为此,本条例规定了变更或者撤销旅游发展规划,应当报原批准机关同意的内容,以保证旅游发展规划编制的严肃性、稳定性。

四、关于对旅游发展规划实施情况的评估和公布

本条例确定了旅游发展规划的法定地位,为使规划真正得到有效执行,同时设定旅游发展规划评估制度,意在增加政府工作透明度,并通过更加广泛的社会监督保证旅游发展规划的科学性,增强旅游发展规划的执行效力。政府是旅游发展规划评估的组织主体,具体的组织工作由谁牵头,是否采取委托等方式,可以根据各地实际需要,由政府自行确定。

规划评估有两方面的作用:一是监督规划的执行;二是及时发现问题,有效调整规划,提高规划的科学性。与此相对应,评估的内容也有两方面,一是规划的内容是否得到了严格执行;二是通过执行发现规划本身存在哪些问题。发现规划没有得到严格执行,应该建立责任追究制度;发现规划本身存在问题,应该及时进行调整。

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》,县级以上人民政府应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度;国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策,属于县级以上各级人民政府及其部门重点公开的政府信息。本条例规定评估结果应当向社会公布,符合信息公开的有关要求,也是为更好地引入公众监督所作出的规定。公布的方式,可以通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视、网络等。同时,要及时收集和反馈公开后的意见,吸纳合理建议,促进旅游发展规划的科学实施。

在我省,旅游发展规划经当地政府批复实施,各级旅游主管部门受同级人民政府委托或人大授权负责指导本辖区内旅游规划的实施、评估和监督工作。省旅游发展委员会对省级旅游发展规划、跨设区市区域旅游规划、国家和省级旅游度假区规划实施情况进行评估。

旅游规划评估应当委托具有专业能力的第三方机构进行。主要评估以下内容:一是主要指标完成情况;二是规划中重点项目的实施情况;三是规划的执行对社会、经济、文化、环境等产生的综合影响和效果等。同时,撰写评估报告。

第十二条  编制旅游发展规划应当符合国民经济和社会发展规划,与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划、海洋功能区划等相衔接,突出地方特色,并公开征求社会公众和专家的意见。

有关部门在编制和调整与旅游业发展相关规划时,应当征求同级旅游主管部门的意见。

【本条主旨】

本条是关于旅游发展规划与其他法定规划相衔接的规定。

【本条释义】

为了处理好旅游发展规划与其他法定规划的关系,本条规定旅游发展规划应当与其他有关法定规划相衔接。

一、旅游发展规划应当符合国民经济和社会发展规划

国民经济和社会发展规划作为由政府制定的,统筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化、生态等全面工作的总体纲要,是具有战略意义的指导性文件。近年来,伴随着旅游业的迅猛发展,将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划已经成为各地的普遍做法。本条例第四条明确规定,县级以上人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。这意味着,编制旅游发展规划,首先应当与国民经济和社会发展规划相符合,以确保旅游业发展的正确方向。

二、旅游发展规划与其他法定规划的衔接内容

(一)与土地利用总体规划相衔接

所谓土地利用总体规划,是指各级人民政府根据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,对土地的开发、利用、治理、保护所作的综合部署和统筹安排。土地利用总体规划属于宏观土地利用规划,根据我国行政区划,规划分为全国、省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)和乡(镇)五级,即五个层次。上下级规划必须紧密衔接,上一级规划是下级规划的依据,并指导下一级规划,下级规划是上级规划的基础和落实。土地管理法规定,国家实行土地用途管制制度;土地利用总体规划规定了土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地;严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护;土地利用总体规划一经批准,必须严格执行;使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。旅游发展规划的内容涉及对土地的开发、利用时,必然要处理与土地利用总体规划的关系。此时,旅游发展规划应当与土地利用总体规划相衔接,而不得与之不一致甚至与之相冲突。这种衔接主要体现在规划原则的衔接、土地用途及建设用地总量的衔接以及根据土地利用总体规划合理确定旅游发展的目标和措施等。

(二)与城乡规划相衔接

所谓城乡规划,是指各级人民政府对城镇、城市、镇、乡、村庄的空间布局、发展布局、用地布局、规模控制、功能区分、重大基础设施的布局等所作的统筹安排,具体包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城乡规划法规定,经依法批准的城乡规划,是城乡建设和规划管理的依据;任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理。旅游发展规划的内容涉及空间布局、发展布局、用地布局、规模控制、功能区分、重大基础设施的布局等时,必然要处理与城乡规划的关系。旅游发展规划与之相衔接,具体体现在旅游业空间发展格局与区域城镇体系空间及产业布局的衔接、旅游城镇及景区与区域交通格局的衔接、特定旅游区域与区域建设布局的衔接、重点旅游项目的落地衔接等方面。

(三)与环境保护规划相衔接

所谓环境保护规划,是指为解决现实的或者潜在的环境问题,协调人与环境的关系,保障经济社会的持续发展,防止人类生存环境遭受非科学、非理性开发而编制的规划。根据环境保护法的规定,国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展规划,国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调;环境保护规划的内容包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等。旅游发展规划与其衔接,主要体现在其内容,特别是旅游项目和设施的规划、建设要体现有关法律法规关于环境保护的要求,不违反有关环境保护的禁止性规定。

(四)与海洋功能区划相衔接

所谓海洋功能区划,是根据海域的地理位置、自然资源状况、自然环境条件和社会需求等因素而划分的不同的海洋功能类型区,用来指导、约束海洋开发利用实践活动,保证海上开发的经济、环境和社会效益。同时,海洋功能区划又是海洋管理的基础。海洋功能区划制度是《海域使用管理法》和《海洋环境保护法》两部法律共同确立的一项基本制度,有助于实现规划用海、集约用海。我国的海洋功能区分为十大类,即港口航运区、渔业资源利用和养护区、矿产资源利用区、旅游区、海水资源利用区、海洋能利用区、工程用海区、海洋保护区、特殊利用区和保留区。2012年,国务院发布批复了包含我省在内的8个省区市的海洋功能区划(2011-2020年)。这些区划均明确提出了各自的建设用围填海规模控制指标。国务院在批复中表示,“《区划》是合理开发利用海洋资源、有效保护海洋生态环境的法定依据,一经批准,任何单位和个人不得随意修改”,应“严格执行项目用海预审、审批制度和围填海计划”。旅游发展规划理应与其相衔接,有效保护海洋生态环境,合理开发利用海洋资源。

(五)与其他自然资源、人文资源的保护和利用规划相衔接

除上述专门列举的规划外,编制旅游发展规划还应当与其他自然资源、人文资源的保护和利用规划相衔接。目前,我国关于自然资源、人文资源的保护和利用规划主要包括:主体功能区规划、自然保护区规划、风景名胜区规划、林地湿地草原森林公园保护利用规划、野生动物资源规划、文物保护规划、历史文化名城名镇名村保护规划、水土保持规划、海岛保护规划、水污染防治规划、防沙治沙规划等。与这些规划衔接的目的是:通过对资源的合法合理利用,发挥最大效用,实现各产业共同发展,促进经济、环境、社会、文化效益和谐统一。这一衔接应当具有适度的前瞻性,同时,应注重解决现实中存在的突出问题,通过衔接,避免低水平重复建设、浪费资源、破坏资源等问题的发生。

三、旅游发展规划应当突出地方特色,并公开征求社会公众和专家的意见

旅游发展规划需要结合本地区旅游资源的实际情况进行编制,结合考虑本地区地理环境的差异性、旅游业发展的阶段性、旅游市场的多变性、地区经济社会环境发展带来的机遇性等客观因素,充分挖掘自身的地域特色,树立自身的地域形象,建立适合自身实际情况的旅游发展模式、发展速度、旅游功能分区与产品结构等,切忌盲目套用固定模式与写作格式。在制定过程中,应当充分听取社会化公众和专家的意见和建议,广开言路,促使旅游发展规划更具科学性和可执行性。

四、有关部门在编制和调整与旅游业发展相关规划时,应当征求同级旅游主管部门的意见

条例在规定旅游发展规划与上述规划相衔接的同时,还规定了有关部门在编制和调整与旅游业发展相关规划时,应当征求同级旅游主管部门意见。因为旅游发展规划与其他规划一样,都是法定规划,编制和调整与旅游业发展相关规划时,征求同级旅游主管部门的意见,充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求等因素,兼顾旅游业发展的需要,有利于旅游发展规划与各个规划间的彼此协调,相互促进和有效执行。本条强调征求旅游主管部门的意见,是对上位法的补充,目的是为了促进旅游业的发展与其他产业发展相互融合,也是为了提高旅游发展规划这一重大决策民主化科学化水平,更好地保护旅游资源、科学开发旅游资源。

第十三条  开发旅游资源应当符合旅游发展规划,事先制定专项保护利用方案,进行环境影响评价,采取有效措施保护生态环境和传统文化、历史文物、风景名胜等旅游资源。

有关部门在审批或者核准旅游资源开发项目时,应当征求同级旅游主管部门的意见。

【本条主旨】

本条是关于保护生态环境和旅游资源的规定。

【本条释义】

一、开发旅游资源应当保护生态环境和各种旅游资源

根据本条第一款规定,开发旅游资源应当符合旅游发展规划,事先制定专项保护利用方案,进行环境影响评价,采取有效措施保护生态环境和传统文化、历史文物、风景名胜等旅游资源。

环境影响评价,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。通俗说就是分析项目建成投产后可能对环境产生的影响,并提出污染防治对策和措施。环境影响评价的过程包括一系列的步骤,这些步骤按顺序进行。在实际工作中,环境影响评价的工作过程可以不同,而且各步骤的顺序也可变化。一种理想的环境影响评价过程,应该能够满足以下条件:(一)基本上适应所有可能对环境造成显著影响的项目,并能够对所有可能的显著影响作出识别和评估;(二)对各种替代方案(包括项目不建设或地区不开发的情况)、管理技术、减缓措施进行比较;(三)生成清楚的环境影响报告书(EIS),以使专家和非专家都能了解可能影响的特征及其重要性;(四)包括广泛的公众参与和严格的行政审查程序;(五)及时、清晰的结论,以便为决策提供信息。进行环境影响评价,可以保证旅游建设项目选址和布局的合理性,并可以采取有效措施保护传统文化、历史文物、风景名胜等旅游资源。

旅游资源开发与保护的问题一直是本条例在审议过程中的焦点问题。从目前旅游资源利用的实际情况来看,一部分地区存在着重开发、轻保护,重硬件、轻软件等问题,景点低水平重复建设现象较多,一些地方热衷于拆旧建新,自然、历史文化遗产遭到破坏,生态环境保护不容乐观。对此,本条例提出了开发旅游资源应当符合旅游发展规划,事先制定专项保护利用方案,进行环境影响评价,采取有效措施保护生态环境和传统文化、历史文物、风景名胜等旅游资源的要求,目的是引导各类市场主体在遵守法律、法规的前提下,更多地参与到旅游发展中来,承担应有的社会责任。除本条外,本条例还在旅游资源普查和承载力评估(第10条)、旅游发展规划(第11条、第12条)、旅游资源经营权的有条件收回(第16条)等方面对保护旅游资源作出了相应的规定,如要求对旅游资源开展承载力评估,制定开发保护和恢复治理方案,保护自然资源和生物多样性,实现开发建设与生态保护和谐统一;编制旅游发展规划与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划、海洋功能区划等相衔接;旅游经营者在经营期内违反旅游发展规划,造成旅游资源严重破坏的,由当地人民政府依法收回旅游资源经营权等。此外,目前国家层面上已经制定了土地管理法、城乡规划法、文物保护法、环境保护法、森林法、草原法、非物质文化遗产法等多部法律,我省也已经制定了《山东省城乡规划条例》、《山东省文物保护条例》、《山东省环境保护条例》、《山东省森林资源管理条例》、《山东省非物质文化遗产条例》等多部地方性法规,对自然、人文的资源保护分别作出了详细、具体的规定,各类主体在旅游活动中也应当遵守这些法律、法规,履行相应的保护、保存义务。

二、有关部门审批或者核准旅游资源开发项目,应当征求同级旅游主管部门的意见

根据本条第二款的规定,有关部门审批或者核准旅游资源开发项目时,应当征求旅游主管部门的意见。山东省是旅游大省,伴随着旅游业的快速发展,两种现象不容忽视,一是旅游建设需要更多的空间和建设用地,很多区域的交通、通信、供水、供电等基础设施和公共服务设施不能同时满足旅游者和当地居民的需求,在一定程度上阻碍了旅游业的健康发展。特别是土地供给,以及基础设施和公共服务设施配套数量及质量等,仍然无法满足旅游发展需求;二是伴随着旅游热潮的兴起,一些地方片面追求经济效益,或者盲目引进一些不适应本地自然环境和本地文化的旅游项目;或者存在低水平重复建设、浪费资源的情形。处理不好这些问题,直接的后果是资源的浪费和破坏,站在旅游的角度,也会大幅降低旅游者所追求的精神享受。解决这些问题,一方面需要开发者转变观念,树立旅游资源保护和开发并重的理念,另一方面,也需要政府站在更高的层面,做好旅游开发的规划和统筹。

本条例规定有关部门审批或者核准旅游资源开发项目,应当征求同级旅游主管部门的意见,其目的在于结合旅游开发项目所在地的环境实际,充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求等因素,提出专业性意见,避免旅游开发项目同质化和重复建设,实现旅游开发项目的优质发展。

第十四条 县级以上人民政府可以根据旅游发展规划,依法引导建设旅游度假区和旅游产业园区,引导旅游业集聚发展。旅游度假区、旅游产业园区的设立、建设和运营应当符合有关规定。

【本条主旨】

本条是关于引导旅游业集聚发展的原则性规定。

【本条释义】

一、关于县级以上人民政府引导旅游业集聚发展的规定

旅游度假区分为国家级旅游度假区和省级旅游度假区。国家旅游度假区,是指符合国际度假旅游要求、接待海内外旅游者为主的综合性旅游区,有明确的地域界限,适于集中设配套旅游设施,所在地区旅游度假资源丰富,客源基础较好,交通便捷,对外开放工作已有较好基础。与国家级风景名胜区等自然保护区域不同的是,国家旅游度假区属国家级开发区。

1992年,为进一步扩大对外开放,加快旅游事业发展,国务院决定在条件成熟的地方试办国家旅游度假区,鼓励外国和台湾、香港澳门地区的企业、个人投资开发旅游设施和经营旅游项目,并对其实行优惠政策。同年,国务院批复同意建立包括江苏太湖、上海横沙岛在内的11处国家旅游度假区。1993年,国务院批复同意将“江苏太湖国家旅游度假区”下设的“苏州胥口度假中心”和“无锡马山度假中心”分别更名为“苏州太湖国家旅游度假区”和“无锡太湖国家旅游度假区”。1995年,国务院又批复同意建立“上海佘山国家旅游度假区”,以取代“上海横沙岛国家旅游度假区”,至此全国12处国家旅游度假区基本成形,并延续至今。

截至2016年,我省共有旅游度假区45个,其中国家级旅游度假区3个,省级旅游度假区42个,处于全国前列。

多年来,我省境内的旅游度假区总体发展良好,在扩大旅游投资、拉动旅游消费、带动旅游产业发展等发面发挥了积极的作用。因此,条例规定县级以上人民政府可以根据旅游发展规划,依法引导建设旅游度假区和旅游产业园区,引导旅游业集聚发展。各级政府要切实加强对度假区建设发展的指导、协调和服务,抓紧制定推动度假区发展的政策措施和服务体系,努力破除各种影响和阻碍度假区发展的体制机制性障碍,着力形成充满活力、运行顺畅、务实高效、促进发展的度假区体制机制。

二、关于旅游度假区、旅游产业园区的设立、建设和运营的规定

本条规定,旅游度假区、旅游产业园区的设立、建设和运营应当符合有关规定。该规定属于准用性规范,设立旅游度假区,按照有关规定,应当进行可行性论证,具备下列条件:(一)具有丰富的旅游度假资源、良好的生态环境质量、优越的休闲度假条件,并具有一定的面积、明确的空间边界及核心区域;(二)具备必要的交通、消防、通信、能源、供水、污水和垃圾处理等基础设施,便捷的外部交通条件,区内及周边无多发性不可规避自然灾害威胁;(三)具有一定投资规模和影响力,与生态环境相适应的旅游项目;(四)国家和省人民政府规定的其他条件。

国家级旅游度假区的设立、建设和管理,按照国家有关规定执行(国家旅游度假区的分类)。设立省级旅游度假区,根据有关规定,由旅游度假区所在地设区的市或者县(市、区)人民政府向省人民政府提出申请,经省旅游主管部门会同同级有关部门审核后,由省旅游主管部门报请省人民政府批准。

省级旅游度假区经批准设立后,设区的市或者县(市、区)人民政府应当明确管理机构,负责旅游度假区的建设和管理工作,编制旅游度假区总体规划,经省旅游主管部门会同同级有关部门审查后,报请省人民政府批准。

 

第二节  旅游促进

 

第十五条 县级以上人民政府应当加大对旅游业的财政投入,统筹利用各类旅游发展资金和相关资金,加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游整体形象推广。

设区的市、县(市、区)人民政府可以采取政府和社会资本合作的形式,设立旅游发展股权投资引导基金,用于建设特色旅游项目,完善旅游配套设施等。

【本条主旨】

本条是关于旅游业发展资金保障的规定。

【本条释义】

一、关于县级以上人民政府加大旅游业投入的规定

旅游业是现代服务业,是国家鼓励和重点发展的战略性支柱产业。国务院陆续出台的《关于加快发展旅游业的意见》、《关于进一步做好旅游公共服务的意见》、《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》等一系列文件,都对政府投入资金促进旅游业发展提出了要求,

省人民政府《关于贯彻落实国发〔2014〕31号文件促进旅游业改革发展的实施意见(鲁政发〔2014〕21号)》中提出,国家和省支持服务业、新农村建设、扶贫开发、节能减排、生态文明建设等专项资金,要充分考虑符合条件的旅游企业和项目;省区域战略推进专项资金继续支持旅游业发展,做到专款专用;各类农业示范基地、水利风景区、森林公园、海洋休闲渔业基地、文化、体育等建设资金,要注重与重点旅游项目建设融合使用。省级旅游发展专项资金是根据省委、省政府确定的工作目标和我省旅游产业发展总体规划,由省级财政预算安排,专项用于支持我省旅游业发展的资金。财政部门会同旅游主管部门,根据每年专项资金的规模和全省旅游工作重点,确定全年整体使用规划和使用方式。专项资金的使用方式包括财政补助、贷款担保、财政贴息、奖励等。省级项目支出的用途主要包括:宣传促销经费、行业发展规划经费、奖励、信息网络费、旅游系统人才教育和岗位培训、旅游统计调查、旅游质量监督、旅游环境综合治理等专项支出。

政府加大旅游业的财政投入,统筹利用各类旅游发展资金和相关资金,主要为了加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游整体形象推广。

(一)加强旅游基础设施建设

以政府公共投入为主的旅游基础设施,是指具有公益性、社会性,为适应旅游者在旅行游览中的需要而建设的各项物质工程设施。这些基础设施对旅游业发展,特别是对大众旅游的发展具有重要意义。其主要内容包括游客咨询服务中心,旅游厕所、旅游道路、旅游航线网络、旅游标识系统、游客休息站、景区内外旅游交通设施、旅游停车场、配套供水供电设施、垃圾污水处理设施、消防设施、安全防护设施等。总体来看,这些旅游基础设施短缺仍是制约我省旅游业发展的瓶颈。这就有必要通过政府加大投入和加强引导予以解决。

(二)促进旅游公共服务

旅游公共服务是指为满足旅游者的公共旅游需求而提供的具有基础性、公益性和服务性的产品与服务。公共服务投入是政府职能应有之义,旅游公共服务主要包括旅游信息咨询服务、旅游安全保障服务、旅游交通便捷服务、旅游便民惠民服务、旅游行政服务等。目前,一些地方旅游公共服务建设资金还未纳入政府财政预算,不能满足旅游公共服务建设、运营和管理的需要,应当逐步加以解决。

(三)促进旅游形象推广

所谓旅游形象,是指人们对旅游产品、旅游设施、旅游服务功能等的总体、抽象、概括的认识和评价。旅游形象是旅游目的地的无形价值,是吸引旅游者到旅游目的地旅游的核心要素,旅游形象推广是旅游设施建设的重要方面。旅游法二十五条将旅游形象推广确定为政府责任,本条例第六条同时规定,旅游主管部门应当做好本行政区域内旅游业的统筹协调、产业促进、规划编制实施、整体形象推广和监督管理等工作。旅游形象推广对拓展旅游市场规模具有十分重要的作用。近年来,国家和地方政府在旅游形象推广方面的投入逐年加大,旅游部门在这方面将承担起更多的职责,这些都需要进一步加大各层级的财政投入。

二、关于旅游发展股权投资引导基金设立和用途的规定

根据本条第二款规定,设区的市、县(市、区)人民政府可以采取政府和社会资本合作的形式,设立旅游发展股权投资引导基金,用于建设特色旅游项目,完善旅游配套设施等。

当前,我国各地旅游业的发展条件不同、发展水平不平衡,政府在加大对旅游业财政投入的同时,应当根据实际情况安排资金,根据本地旅游发展的实际需要,量力而行,因地制宜,以引导为主,更好地发挥市场的作用。国务院办公厅《关于进一步促进游投资和消费的若干意见(国办发〔2015〕62号)》提出,要支持企业通过政府和社会资本合作(PPP)模式投资、建设、运营旅游项目。股权投资引导基金(以下简称引导基金)是由政府出资设立并按市场化方式运作的政策性基金。引导基金按照“政府引导、市场运作、防范风险、滚动发展”的原则进行运作,其在功能定位上主要体现以下特征:一是政策性。引导基金主要鼓励社会资本投入种子期、初创期等中小微企业、战略性新兴产业、国民经济骨干支柱产业等,带动社会资本进入资本市场领域。二是引导性。引导基金通过参股支持股权投资基金发展,使政府的政策目标和社会资本的盈利目标趋向统一,带动全社会资本为经济发展提供资金支持,发挥财政资金四两拨千斤的作用,实现多方共赢。三是公益性。引导基金不以单纯营利为目的,而是区分不同情况,通过政策设计,最大限度调动社会资本的积极性,体现政府调控导向。对投资于中早期企业的子基金,引导基金可以给予让利等支持;投资于成熟期企业的子基金,引导基金应坚持同股同权同利。四是市场化运作。引导基金不干预参股扶持子基金的投资运营,充分发挥私募基金专业化管理团队的独立决策和法人治理结构制衡作用,依照公司章程或合伙协议约定进行投资、管理和退出,实行完全的市场化运作。

近年来,我省一些地方积极探索以政府引导基金方式支持旅游产业发展,有力地推动了金融创新发展和旅游产业转型升级,取得了显著成效。但总的来看,目前我省资本市场发育还不够充分,旅游企业融资渠道和手段较为单一,直接融资比重较低,私募股权投资基金发展滞后,旅游重大项目建设资金来源不足,旅游中小企业融资难、融资贵问题依然突出。通过政府出资设立旅游股权投资引导基金,有利于将分散在各个方面投向竞争性领域的财政专项资金集中起来,变“无偿投入”为“滚动使用”,变“直接投入”为“间接引导”,变“行政性分配”为“市场化运作”,能够更好地发挥财政资金的激励引导和杠杆放大效应,提升旅游公共资源配置效率;有利于吸引外来资本、激活民间资本,带动股权投资基金等多元化私募基金发展,健全完善多层次资本市场体系,满足旅游产业融资需求;有利于吸引更多社会资本进入旅游产业和与旅游相关的农村产业、新兴制造业等领域,健全现代企业制度,并带动人才、技术等其他要素聚集,促进创业创新,推进旅游产业结构优化调整。

第十六条 鼓励各类资本参与本省旅游资源开发、建设和经营。

经批准依法出让国有旅游资源经营权的,应当遵循公开、公平、公正的原则,通过拍卖、招标方式进行;旅游经营者在经营期内违反旅游发展规划,造成旅游资源严重破坏的,由当地人民政府依法收回旅游资源经营权。

【本条主旨】

本条是关于鼓励各类资本参与旅游资源开发、建设和经营,规范国有旅游资源经营权出让的规定。

【本条释义】

一、关于鼓励各类资本参与旅游资源开发、建设和经营的规定

根据本条第一款规定,鼓励各类资本参与本省旅游资源开发、建设和经营。

近年来,随着旅游产业综合效应的不断发挥,旅游业在扩大内需,调整产业结构、稳定经济增长方面的作用得到充分释放,大力发展旅游业已经成为各级政府发展经济的重要手段,我国已经形成了上下重视、多方参与的旅游发展格局。发展旅游业,要创新发展模式,充分调动各类资本的积极性,引导社会资本加大对旅游业的开发力度,鼓励国内外投资者参与旅游开发经营和基础设施建设。建立公开透明的市场准入标准和运行规则,打破行业、地区壁垒,推动旅游市场向社会资本全面开放。旅游主管部门应当会同有关部门提供信息和相关服务,引导具有市场潜力和地方特色的旅游项目投资。山东省人民政府《关于贯彻落实国发〔2014〕31号文件促进旅游业改革发展的实施意见》(鲁政发〔2014〕21号)中提出,要全面开放旅游市场。按照“非禁即入”的原则,建立公开透明的市场准入标准和运行规则,支持各类社会资本进入旅游市场,支持鼓励国有旅游景区、旅游饭店、旅游交通企业与民营旅游企业相互持股,发展混合所有制旅游企业,组建大型旅游企业集团。吸引跨国公司、集团公司等大型旅游企业在我省设立总部、分支机构或销售中心。重点引进一批规模大、辐射带动能力强的国内外知名旅游企业和管理服务品牌。本条规定鼓励各类资本参与本省旅游资源开发、建设和经营,目的即是引导社会资本加大对旅游业的开发力度,通过对旅游资源合法合理的利用,发挥其最大效用,实现各产业共同发展,促进经济、环境、社会、文化效益和谐统一。

二、关于规范国有旅游资源经营权出让的规定

本条第二款规定,经批准依法出让国有旅游资源经营权的,应当遵循公开、公平、公正的原则,通过拍卖、招标方式进行;旅游经营者在经营期内违反旅游发展规划,造成旅游资源严重破坏的,由当地人民政府依法收回旅游资源经营权。

国有旅游资源是指国家所有的主要用于发展旅游业的并能产生经济效益和社会效益的自然资源、历史人文资源和其他社会资源。经营权是财产的经营者对其所经营财产的占有、使用、收益和处置的权利。因此一般来说,国有旅游资源经营权是指经营者对其经营的国有旅游资源在一定时期内占有、使用、收益和一定范围内处置的权利,其中处置权须经监管政府审批规划后方可行使。国有旅游资源经营权流转是指国有旅游资源经营者可以通过转让、抵押贷款、入股等方式将其经营权出让给其他市场主体。国有旅游资源经营权转让的具体含义是,在坚持国家所有、严格保护、永续利用的前提下,经过政府统一规划(或政府审批规划)后,旅游企业在一定期限内(一般是30年至50年)通过一定投资,依法对旅游资源占有、使用和进行深层次的开发而有所收益,其核心是“国家所有、政府监管、企业经营”,从而实现资源和资本的优化组合,促进资源的合理配置和有效利用。

良好的生态环境是我省旅游业得天独厚的优势。要用好用足旅游资源,就要遵循科学规划、合理开发和可持续发展的原则,加强旅游资源的开发与保护。近几年,政府高度重视发展旅游业,越来越多的投资商前来山东对旅游资源进行投资开发,为山东旅游业发展作出了很大贡献。但在国有旅游资源经营权出让经营中,也存在一些突出问题,比如经营权转让方式不规范,经营者占用了旅游资源却投资不到位,或在开发中违反旅游规划,破坏旅游资源等现象时有发生,严重制约了旅游景区的开发建设,不利于山东旅游业的发展。本条例第十一条、十二条规定了旅游发展规划编制、执行、评估等制度,规定了资源保护的义务和资源开发的要求。此外,本条还规定,国有旅游资源经营权依法出让的,应当遵循公开、公平和公正的原则,通过拍卖、招标等方式进行。经营者违反旅游发展规划,严重破坏旅游资源的,当地人民政府可以依法收回其经营权。这一规定规范了国有旅游资源经营权的出让行为,约束了经营者的投资开发行为,有利于引入有实力的优质投资者投资开发旅游景区,提高旅游景区的开发建设水平。同时,为加强对国有旅游资源开发利用的监督管理提供了法律依据,有利于提高对国有旅游资源开发利用的监督管理水平。

第十七条 好客山东是本省整体形象和旅游目的地品牌。

县级以上人民政府及其有关部门应当围绕好客山东品牌,整合旅游资源,培育文化旅游目的地品牌,建设具有鲜明地方特色的旅游目的地。

有关部门和单位应当在重大外事、经贸、文化、科技、体育等活动中使用和推广好客山东品牌。

【本条主旨】

本条是关于推广好客山东品牌的规定。

【本条释义】

一、关于树立本省整体形象和旅游目的地品牌的规定

山东旅游业在2007年策划创意了好客山东旅游品牌形象,并配套了完整的VI识别系统。山东旅游形象标识,通过凝练山东地域文化特征,将连绵2000多年的好客文化作为好客山东品牌的核心价值,以五岳之首、大海之滨、孔孟之乡、礼仪之邦的整体形象,结合“山东、山东人”的“好客之道”,以“诚实、尚义、豪放”的鲜明个性,传递特色化、国际化的现代形象与文化意识。这一品牌形象高度概括了山东的地域文化,集中反映了山东和山东人的文化品质,推出后在国内外旅游市场上引起了广泛关注和强烈反响。好客山东于2010年第一次修订《山东省旅游条例》时,正式写进地方性法规,就是要突出我省旅游立法的山东特色,赋予这一品牌形象以高度权威性和长期稳定性,发挥立法的引领和导向作用,进一步明确全省旅游业发展方向和目标,为把我省打造成带有浓厚好客文化特色的旅游目的地提供制度支撑和法治保障。省人民政府在《关于提升旅游业综合竞争力加快建成旅游强省的意见(鲁政发〔2013〕16号)》中提出,精心经营好客山东品牌,把好客山东纳入精神文明建设工程和全民道德建设工程,坚持周到服务和精细化管理,提升好客山东的品牌影响力。深入开展游客满意度调查,完善综合服务环境评价机制,把服务环境作为政府绩效考核的重要内容。落实《好客山东旅游服务标准》,每年考核命名一批旅游服务明星、旅游服务先进单位。充分发挥新媒体高效快捷、受众面广、互动性强的传播优势,加大“好客山东”宣传力度。省、市两级组织的重大经贸、文化、体育等活动,统一使用好客山东标识。在海外重要客源市场设立旅游营销中心,叫响“美丽中国,好客山东”。

在好客山东品牌的统领下,我省通过制定《好客山东旅游服务标准》,将好客理念变成了具有可操作性的标准和规范,使“好客山东”旅游服务品牌建设有载体、有内容、有抓手,彰显标准化、规范化、细微化服务。这个标准适用于山东省境内旅行社、星级饭店、星级餐馆、旅游景区、旅游汽车公司、旅游购物、娱乐场所、高速公路服务区、飞机场、火车站、汽车站、码头等旅游服务场所。此外,我省还将《好客山东旅游服务标准》落实情况纳入旅游目的地创建以及企业分等定级考核内容,进一步提升游客对“好客山东”品牌的认识和深切感受。

二、关于培育文化旅游目的地品牌的规定

根据本条第二款规定,县级以上人民政府及其有关部门应当围绕好客山东品牌,整合旅游资源,培育文化旅游目的地品牌,建设具有鲜明地方特色的旅游目的地。

我省作为孔孟之乡,儒家文化的发源地,历史文化底蕴丰厚。在漫长的历史过程中,积淀形成了内容丰富、特色鲜明、风格各异的多类型优秀传统文化和现代文化。围绕好客山东品牌,近些年我省首先重点推进东方圣地、仙境海岸、平安泰山、泉城济南、齐国故都、鲁风运河、水浒故里、黄河入海、亲情沂蒙、鸢都龙城十大文化旅游目的地品牌建设,强化文化旅游融合发展,加快尼山圣境、崂山道宫、齐国古城、诸城恐龙文化产业园等重大文化旅游项目建设,挖掘历史文化、民俗文化等资源,开发具有地域特色的曲艺、戏曲、杂技、民俗表演、文化巡游等活动,推出一批艺术水准高、市场潜力大的旅游演艺节目,提升旅游目的地品牌内涵。其次,我省还引导各地依托图书馆、科技馆、博物馆、文化馆以及其他各类文化场所,整合会展、演艺等各种文化活动,开展群众参与性强的文化旅游活动,并且持续举办“好客山东贺年会”,培育旅游节事品牌。同时,我省在坚持文物保护的前提下,拓展提升大遗址和重点文物的旅游功能。经过持续打造好客山东和十大文化旅游目的地品牌,国际国内旅游市场得以拓展,极大地促进了旅游投资和消费,推动了全省旅游业转型升级。

目前,山东各市大部分都有了自己的城市形象品牌。随着“泉城济南”、“奥帆之都,多彩青岛”、“葡萄酒城,魅力烟台”、“放飞梦想,逍遥潍坊”、“中华泰山,天下泰安”、“走遍四海,还是威海”等城市旅游品牌逐渐叫响,山东已基本构建起了以好客山东旅游品牌为龙头,以城市旅游目的地品牌为支撑,以旅游企业和旅游产品品牌为基础的“好客山东”品牌体系。

关于“建设具有鲜明地方特色的旅游目的地”,涉及旅游资源的开发和利用,一方面要处理好开发者、当地居民和利益相关人几方利益;另一方面,要充分尊重和保护“文化”、“习俗”的价值。这就要求旅游资源的开发利用必须尊重当地居民的生产生活习惯、文化传统,体现鲜明地方特色。在短期利益驱动下,一些地方在旅游开发中出现庸俗化的倾向,导致传统建筑用途的改变和传统风貌的消失,风貌日趋千篇一律,给文化的整体性带来冲击,同时,人为的同质化现象在旅游开发中也时有发生。要解决这些问题,需要政府做好旅游开发的规划和统筹,加快城市旅游品牌建设,按照“宜居宜游”原则,把旅游纳入城乡规划进行统一建设管理。山东省人民政府《关于提升旅游业综合竞争力加快建成旅游强省的意见(鲁政发〔2013〕16号)》要求,要开展国际著名旅游城市、国内著名旅游城市和旅游名镇创建活动,打造一批城市旅游品牌和旅游名镇。各市、县要坚持政府主导,搞好旅游形象品牌推广。

第十八条 县级以上人民政府及其旅游主管部门应当引入和推行国际旅游发展理念和服务标准,加强旅游交流合作,突出地方特色,发挥旅游企业主体作用,拓展国际国内旅游市场,以国际旅游带动国内旅游发展。

【本条主旨】

本条是关于加强旅游交流合作、拓展国际国内旅游市场的规定。

【本条释义】

一、关于加强旅游交流合作

本条要求,有关部门引入和推行国际旅游发展理念和服务标准,加强旅游交流合作。引入国际旅游发展理念,推行国内旅游服务与国际标准接轨,是提高旅游服务质量,加快我国旅游业健康、持续发展的重要举措。国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见(国发〔2014〕31号)》要求,要统一国际国内旅游服务标准。如果把旅游服务本身视为一个产品,提高旅游服务品质的目标,是要使顾客在使用这个产品时感到“物有所值”,而标准化是“物有所值”的重要支撑和保障。实施标准化的目的是建立最佳秩序,获得最佳效益。良好的秩序是获得最佳效益的前提,而建立服务业的秩序,是通过在服务业各环节全面实施标准实现的。在旅游业实施标准化,特别是推行国际服务标准,使旅游相关部门和从业人员,按照既定的服务质量目标,规范服务行为和服务程序,降低服务成本提高服务效率,为游客提供“物有所值”的服务,并通过游客口口相传,吸引更多的游客前来旅游观光。在游客满意的同时,旅游业才能获得最大效益,从而做大做强旅游产业。我省虽然具有得天独厚的旅游资源,但由于对标准化工作重视不够,从旅游业获得的经济与社会效益与资源优势还不对等。这就需要引入国际旅游发展理念,推行国际服务标准,做到以下三点:一是要加快组织制定与我省旅游业管理、市场规范关系密切的旅游要素服务标准和地方特色旅游服务标准,建立与国际标准接轨、与国家标准衔接的旅游标准体系,着力推进旅游服务的国际化。二是要以标准为依据,在旅游相关企业大力推进以“服务质量目标化,服务过程程序化,服务行为规范化”为主要内容的服务标准化活动,全面提高旅游企业和从业人员的标准化意识,在旅游服务各环节严格贯彻实施有关标准,为游客创造一流的环境,提供一流的服务。三是在旅游企业广泛开展“旅游标准化”示范活动,使一些具备良好基础的企业,通过开展示范活动,完善标准体系建设,实施旅游精品工程,进而带动全行业深入推进标准化工作,促进旅游业提质增效,推动旅游产业健康、快速发展。

二、关于发挥旅游企业主体作用

旅游企业是指能够以旅游资源为依托,以有形的空间设备、资源和无形的服务为手段,在旅游消费服务领域中进行独立经营核算的经济单位。发挥旅游企业主体作用,有助于深化旅游改革,增强旅游发展动力。政府要做好服务,持续推进简政放权,同时在财税、金融、人才等政策层面给予倾斜。近年来,国家已采取了一系列简政放权、定向降准降息、减税减费、扩大鼓励创新创业等政策支持。按照国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见(国发〔2014〕31号)》的要求,要积极培育壮大市场主体,扶持特色旅游企业,鼓励发展专业旅游经营机构,推动优势旅游企业实施跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组,打造跨界融合的产业集团和产业联盟,支持具有自主知识产权、民族品牌的旅游企业做大做强。省人民政府《关于提升旅游业综合竞争力加快建成旅游强省的意见(鲁政发〔2013〕16号)》也提出,要突出旅游企业品牌建设。整合旅游资源,延伸产业链条,支持优势旅游企业做大做强。鼓励支持各类企业转型发展旅游业,大力发展综合性旅游企业集团。积极引进国内外知名旅游企业或管理服务品牌,扶持民营旅游企业发展壮大,培育旅行社业批发企业,支持旅游电子运营企业加快发展。深化国有旅游饭店改革,组建一批旅游饭店集团。发挥企业主体作用,需要各级政府、各有关部门不断深化旅游体制机制改革,完善公共政策,优化公共服务,为各种所有制企业依法投资旅游产业、经营旅游景区创造良好环境。在保护绿水青山的前提条件下,深度挖掘、合理利用多种旅游资源,做精旅游项目,做大旅游品牌,提升旅游服务层次和品位,推进我省旅游转型升级。

三、关于拓展国际国内旅游市场,以国际旅游带动国内旅游发展

国际旅游是指跨越国界的旅游活动,包括入境旅游和出境旅游。前者指外国居民到本国的旅游活动,后者指本国居民到他国的旅游活动。本条的目的在于促进入境旅游发展。近年来,我省加快旅游业供给侧结构性改革,大力发展全域旅游,拓展国际国内旅游市场,促进旅游投资和消费,推动全省旅游业转型升级。2016年,我国接待入境游客1.38亿人次,国际旅游收入1200亿美元,分别增长3.8%和5.6%,其中外国人接待人数 2815万人次,增长8.3%。发展入境旅游,需要进一步加强协调涉旅的宏观政策,特别在旅游目的地的可进入性方面要下足功夫,比如在签证、免退税、通关的便利化等方面,让更多的外国游客感受到来中国的便利。国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见(国发〔2014〕31号)》提出,要推动区域旅游一体化,完善国内国际区域旅游合作机制,建立互联互通的旅游交通、信息和服务网络,加强区域性客源互送,构建务实高效、互惠互利的区域旅游合作体。围绕丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设,在东盟—湄公河流域开发合作、大湄公河次区域经济合作、中亚区域经济合作、图们江地区开发合作以及孟中印缅经济走廊、中巴经济走廊等区域次区域合作机制框架下,采取有利于边境旅游的出入境政策,推动中国同东南亚、南亚、中亚、东北亚、中东欧的区域旅游合作。积极推动中非旅游合作。加强旅游双边合作,办好与相关国家的旅游年活动。

第十九条 县级以上人民政府应当推动机关、团体、企业事业单位和其他单位执行职工带薪年休假制度;支持单位安排错峰休假;鼓励单位调整作息,为职工周五下午和周末休闲度假提供便利。

省人民政府应当推动设立地方性节假日。

【本条主旨】

本条是关于休假制度和地方性节假日的规定。

【本条释义】

一、关于带薪年休假制度的规定

根据本条规定,县级以上人民政府应当推动机关、团体、企业事业单位和其他单位执行职工带薪年休假制度。

实行职工带薪年休假制度,是世界各国劳动制度的普遍做法。国家高度重视我国的带薪年休假制度建设。《国民旅游休闲纲要2013-2020》将国民旅游休闲上升为一种权利,并强调落实带薪休假制度、保障国民旅游休闲时间、提高国民旅游休闲消费能力、推进国民旅游休闲场所与设施建设。1991年6月,中共中央、国务院下发了《关于职工休假问题的通知》,规定各级党政机关、人民团体和企事业单位,在确保完成工作、生产任务,不另增加编制和定员的前提下,可以安排职工的年休假,职工年休假的天数要根据各类人员的资历、岗位等不同情况有所区别,最多不得超过两周。全国人大常委会1994年7月制定的劳动法和2005年4月制定的公务员法,都对职工休假事项作了原则规定,职工的休息权利已经得到一定程度的保障。同时,实践中也存在一些问题,主要是:目前已经实行年休假制度的仅是机关、事业单位和一部分团体、企业,还有相当一部分企业、团体以及有雇工的个体工商户没有实行年休假;在已经实行年休假制度的单位,由于工作繁忙等原因,许多职工实际上多年享受不到年休假待遇;职工因单位工作需要未能享受年休假的,也没有得到相应的经济补偿。随着我国经济社会的发展,广大职工和社会各界普遍呼吁尽快健全我国的职工年休假制度。2008年1月1日,国务院《职工带薪年休假条例》正式施行,对职工带薪年休假情形作了详细规定,主要内容有:机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的个体工商户等单位的职工连续工作1年以上的,享受带薪年休假。单位应当保证职工享受年休假。职工在年休假期间享受与正常工作期间相同的工资收入;职工累计工作已满1年不满10年的,年休假5天;已满10年不满20年的,年休假10天;已满20年的,年休假15天。国家法定休假日、休息日不计入年休假的假期;单位根据生产、工作的具体情况,并考虑职工本人意愿,统筹安排职工年休假。年休假在1个年度内可以集中安排,也可以分段安排,一般不跨年度安排。单位因生产、工作特点确有必要跨年度安排职工年休假的,可以跨1个年度安排。单位确因工作需要不能安排职工休年休假的,经职工本人同意,可以不安排职工休年休假。对职工应休未休的年休假天数,单位应当按照该职工日工资收入的300%支付年休假工资报酬。为了保障带薪年休假的落实,《职工带薪年休假条例》对监督机制作了3个方面的规定:一是,县级以上地方人民政府人事部门、劳动保障部门应当依据职权对单位执行本条例的情况主动进行监督检查。二是,工会组织依法维护职工的年休假权利。三是,单位不安排职工休年休假又不依照本条例规定给予年休假工资报酬的,由县级以上地方人民政府人事部门或者劳动保障部门依据职权责令限期改正;对逾期不改正的,除责令该单位支付年休假工资报酬外,单位还应当按照年休假工资报酬的数额向职工加付赔偿金;对拒不支付年休假工资报酬、赔偿金的,属于公务员和参照公务员法管理的人员所在单位的,对直接负责的主管人员以及其他直接责任人员依法给予处分;属于其他单位的,由劳动保障部门、人事部门或者职工申请人民法院强制执行。

根据国务院办公厅《关于进一步促进游投资和消费的若干意见(国办发〔2015〕62号)》的要求,各地要优化休假安排,激发旅游消费需求。各级人民政府要把落实职工带薪休假制度纳入议事日程,作为劳动监察和职工权益保障的重要内容,制定带薪休假制度实施细则或实施计划,并抓好落实,推动机关、企事业单位加快落实职工带薪年休假制度。鼓励职工结合个人需要和工作实际分段灵活安排带薪年休假。在教学时间总量不变的情况下,高等学校可结合实际调整寒、暑假时间,中小学可按有关规定安排放春假,为职工落实带薪年休假创造条件。

二、关于错峰休假

本条鼓励错峰休假的目的是为了减轻交通压力,避免高峰出行。目前,我国已成为世界第一大出境旅游客源国和全球第四大入境旅游接待国,旅游业成为社会投资热点和综合性大产业。预计到2020年,我国旅游市场总规模达到67亿人次,旅游投资总额2万亿元,旅游业总收入达到7万亿元。根据国家旅游局2016年底发布的《“十三五”旅游业发展规划》“十三五”期间我国将落实职工带薪休假制度纳入各地政府议事日程,制定带薪休假制度实施细则或实施计划,加强监督检查。鼓励机关、社会团体、企事业单位引导职工灵活安排休假时间。各单位可根据自身实际情况,并考虑职工本人意愿,将带薪休假与本地传统节日、地方特色活动相结合,安排错峰休假。

三、关于弹性作息

根据《国务院办公厅关于进一步促进游投资和消费的若干意见(国办发〔2015〕62号)》的要求,弹性作息是指有条件的地方和单位根据实际情况,依法优化调整夏季作息安排,为职工周五下午与周末结合外出休闲度假创造有利条件。需要说明的是,本条鼓励弹性作息,是在保证国家规定的工作作息的前提下,适当调整作息,并不意味着每周减少半天的工作时间。

四、关于地方性节假日

本条第二款规定,省人民政府应当推动设立地方性节假日。新中国成立以来,我国陆续设立了一些节日、纪念日,如国庆节、建军节、劳动节、妇女节、教师节、儿童节和建党纪念日、抗战纪念日等;设立了一些活动日,如植树节、助残日、无烟日、科技活动周等,并规定了几个节日和国际通行的元旦、我国民族传统节日春节的放假办法。设立这些节日、纪念日、活动日,对于培养人民群众的国家意识、社会意识和公民意识,增强爱国主义观念,提高民族自尊心、自信心和凝聚力,对于促进人民群众身心健康、丰富人民群众生活,推动我国经济发展和社会全面进步,都发挥了积极作用。但是,由于我国节日、纪念日、活动日设立程序不够明确,一些地方出现了设立“节日”特别是“活动日”较多、较滥的问题。为了防止和避免这种情况进一步发展,2001年,中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于节日、纪念日、活动日设立程序通知》,其中对设立地方性节假日的条件和程序提出要求:确有必要设立地方性或者行业性节日、纪念日、活动日的,分别由有关省级人民政府、国务院有关部门提出意见,报国务院批准,但不得冠以“世界”、“国际”或“中国”、“中华”、“全国”等字样。

需要说明的是,本条规定省人民政府应当推动设立地方性节假日,是指省人民政府认为确有必要设立地方性节假日的,应当按照既定程序,提出意见,报国务院批准后施行。

第二十条  省、具备条件的设区的市人民政府应当推动符合条件的口岸实施落地签和过境免签等入境便利政策,促进入境旅游发展。

县级以上人民政府及其有关部门应当实施境外旅客购物离境退税政策,按照国家规定增设口岸入境免税店和出境免税店,促进旅游购物;鼓励有关单位为旅游者购物提供金融、物流和咨询等便利服务。

【本条主旨】

本条是关于入境旅游发展的规定。

【本条释义】

入境旅游是旅游业的重要组成部分,对区域旅游业的发展尤为重要。2000-2010年,山东省国际旅游外汇收入和接待人数均在全国旅游市场中名列前茅,旅游外汇收入由31512.8万美元激增至215500万美元,年均增幅达19.10%;旅游人数由48.01万人次骤升至366.79万人次;旅游外汇收入和入境游客数量均名列同期全国前茅,两项指标都呈现出快速增长的势头。因此,无论从收入还是从人次来看,山东省国际入境旅游总体发展水平较高,中西部的“山水圣人”以及胶东半岛的“黄金海岸”等地区是国际游客旅游观光的热点地区。根据2001-2010年《山东统计年鉴》、《山东旅游统计便览》和《中国统计年鉴》中对入境旅游者人数的统计发现,山东入境客源国主要由日本、美国、韩国、菲律宾、马来西亚、新加坡、德国、俄罗斯、印度、印尼、泰国、英国、法国、意大利、加拿大、澳大利亚等16个国家组成。

一、关于实施入境便利政策的规定

本条第一款规定,省、具备条件的设区的市人民政府应当推动符合条件的口岸实施落地签和过境免签等入境便利政策,促进入境旅游发展。

根据《中华人民共和国出境入境管理法》的规定,外国人入境,应当向出入境边防检查机关交验本人的护照或者其他国际旅行证件、签证或者其他入境许可证明,履行规定的手续,经查验准许,方可入境;签证分为外交签证、礼遇签证、公务签证、普通签证;对因工作、学习、探亲、旅游、商务活动、人才引进等非外交、公务事由入境的外国人,签发相应类别的普通签证;签证的登记项目包括:签证种类,持有人姓名、性别、出生日期、入境次数、入境有效期、停留期限,签发日期、地点,护照或者其他国际旅行证件号码等;外国人有下列情形之一的,可以免办签证:(一)根据中国政府与其他国家政府签订的互免签证协议,属于免办签证人员的;(二)持有效的外国人居留证件的;(三)持联程客票搭乘国际航行的航空器、船舶、列车从中国过境前往第三国或者地区,在中国境内停留不超过二十四小时且不离开口岸,或者在国务院批准的特定区域内停留不超过规定时限的;(四)国务院规定的可以免办签证的其他情形。

为进一步提升入境旅游发展水平,国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见(国发〔2014〕31号)》中提出,研究促进外国人入境过境旅游签证便利化措施,推动符合规定条件的对外开放口岸开展外国人签证业务,逐步优化完善外国人72小时过境免签政策,推动外国人72小时过境免签城市数量适当、布局合理。省人民政府《关于贯彻落实国发〔2014〕31号文件促进旅游业改革发展的实施意见(鲁政发〔2014〕21号)》中提出,争取济南、青岛、烟台、威海等口岸城市实行外国人72小时过境免签;促进威海、潍坊等城市成为赴台个人游试点城市;加快滨海邮轮母港和停靠港建设,研究制定邮轮旅游出入境便利化政策;抓好中国—东盟自由贸易区、青岛西海岸新区建设发展等机遇,拓宽中韩经济合作示范区旅游合作领域;围绕丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设,进一步拓展入境旅游市场;在韩国、日本、新加坡、俄罗斯、美国等国家和地区建立“好客山东”旅游营销中心。

二、关于促进旅游购物的规定

根据本条第二款规定,县级以上人民政府及其有关部门应当实施境外旅客购物离境退税政策,按照国家规定增设口岸入境免税店和出境免税店,促进旅游购物;鼓励有关单位为旅游者购物提供金融、物流和咨询等便利服务。

正确执行境外旅客购物离境退税政策,争取新增进境口岸免税店,对促进入境旅游消费具有积极的推动作用。扩大旅游购物消费,要重视旅游纪念品创意设计,提升文化内涵和附加值,加强知识产权保护,培育体现地方特色的旅游商品品牌,传承和弘扬老字号品牌,加大对老字号纪念品的开发力度,并鼓励各地推出旅游商品推荐名单。在具备条件的口岸可按照规定设立出境免税店和入境免税店,优化商品品种,提高国内精品知名度。此外,还要重视特色商品购物区建设,通过集中提供金融、物流等便利服务,发展购物旅游。

第二十一条 县级以上人民政府应当在年度土地供应计划中统筹安排旅游业发展用地,重点支持重大旅游项目用地。

鼓励在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下,利用荒山、荒坡、荒滩、海岛、采矿塌陷区等建设旅游项目;鼓励采取入股、联营、合作等方式依法进行旅游开发。

【本条主旨】

本条是关于旅游发展用地的规定。

【本条释义】

一、关于统筹安排旅游业发展用地的规定

本条第一款规定,县级以上人民政府应当在年度土地供应计划中统筹安排旅游业发展用地,重点支持重大旅游项目用地。

旅游业发展用地是旅游发展的核心依托。《中华人民共和国土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。土地管理法将旅游用地列入建设用地的范畴,为旅游的开发建设提供了法律依据。按照国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见(国发〔2014〕31号)》要求,年度土地供应要适当增加旅游业发展用地,编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时,要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局《关于支持旅游业发展用地政策的意见(国土资规〔2015〕10号)》也提出,要有效落实旅游重点项目新增建设用地,按照资源和生态保护、文物安全、节约集约用地原则,在与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接的基础上,加快编制旅游发展规划。对符合相关规划的旅游项目,各地应按照项目建设时序,及时安排新增建设用地计划指标,依法办理土地转用、征收或收回手续,积极组织实施土地供应。加大旅游扶贫用地保障。政府在年度土地供应计划中统筹安排旅游业发展用地,应当坚持节约集约用地,按照土地利用总体规划、城乡规划安排旅游用地的规模和布局。

二、关于鼓励社会资本依法进行旅游开发的规定

本条第二款规定,鼓励在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下,利用荒山、荒坡、荒滩、海岛、采矿塌陷区等建设旅游项目;鼓励采取入股、联营、合作等方式依法进行旅游开发。

在保护环境和生态平衡的前提下,鼓励将荒废的土地资源开发成旅游休闲项目,是一项既定的国家政策。国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见(国发〔2014〕31号)》要求“进一步细化利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地开发旅游项目的支持措施。”对此,国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局《关于支持旅游业发展用地政策的意见(国土资规〔2015〕10号)》提出细化措施,即在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下,对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目,优先安排新增建设用地计划指标,出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。对复垦利用垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地建设的旅游项目,各地可按照“谁投资、谁受益”的原则,制定支持政策,吸引社会投资,鼓励土地权利人自行复垦。政府收回和征收的历史遗留损毁土地用于旅游项目建设的,可合并开展确定复垦投资主体和土地供应工作,但应通过招标拍卖挂牌方式进行。

根据本款规定,在符合规划和用途管制的前提下,本省鼓励社会资本采取入股、联营、合作等方式依法进行旅游开发;鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业,其中,修建旅游设施如果涉及改变土地用途的,要依法办理用地审批手续。

第二十二条 省、设区的市和有条件的县(市、区)人民政府应当支持高等学校、中等职业学校加强旅游学科建设和旅游发展理论研究,发展旅游职业教育和继续教育,培养旅游专业人才;引导和鼓励相关学校与旅游企业合作,推动旅游产学研一体化发展。

【本条主旨】

本条是关于促进旅游发展智力保障的规定。

【本条释义】

旅游业是劳动密集型的综合服务业。一方面,通过立法促进旅游业人力资源的开发利用,是转变发展方式,促进就业和为旅游业发展提供智力支持和人才支撑的迫切需要;另一方面,许多旅游从业人员直接与旅游者接触,其服务水平从整体上关乎旅游者的满意度,有必要鼓励积极开展对从业人员的教育,培养旅游专业人才,实现旅游从业人员综合素质与旅游者满意度的同步提升。

国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见(国发〔2014〕31号)》要求,加强旅游学科体系建设,优化专业设置,深化专业教学改革,大力发展旅游职业教育;加强与高等院校、企业合作,建立一批国家旅游人才教育培训基地,加强导游等旅游从业人员培训,不断提高素质和能力;支持旅游科研单位和旅游规划单位建设,加强旅游基础理论和应用研究。省人民政府《关于贯彻落实国发〔2014〕31号文件促进旅游业改革发展的实施意见(鲁政发〔2014〕21号)》提出,要充分发挥高等院校旅游类专业的作用,加快发展旅游职业教育,优化专业设置,深化教学改革,培育更多适应现代旅游业发展的知识型、专业型、应用型职业技术人才;加快培育旅游人才市场,建立旅游人才流转中心和数据库,开通山东旅游人才资源网,做好旅游人才推介工作,健全旅游人才市场服务体系;将旅游人才队伍建设纳入人才建设专项资金支持范畴。

此外,国务院《关于加快发展旅游业的意见》、国家旅游局《关于大力发展旅游业促进就业的指导意见》、《旅游服务质量提升纲要》等政策文件,也对加强旅游从业人员职业教育和培训、培养旅游专业人才提出要求,进行政策引导。旅游部门和相关部门要紧密配合,落实这些要求和规定,形成工作合力,支持旅游学科建设和旅游发展理论研究,发展旅游职业教育和继续教育,培养旅游专业人才,引导旅游企业与相关院校深入合作,不断提高旅游从业人员整体素质。

第二十三条 省人民政府质量技术监督部门、旅游主管部门应当在服务质量、服务程序、设施设备、生态环保等方面制定标准,推动旅游经营者按照标准提高服务质量。

鼓励旅游经营者制定和实施严于国家标准、行业标准和地方标准的企业标准,支持其申请企业质量体系认证和产品质量认证。

【本条主旨】

本条是关于推进旅游业标准化建设的规定。

【本条释义】

随着我国旅游业的迅猛发展和市场经济的不断深入,旅游标准化工作已成为旅游行业管理工作的重要手段之一。标准在本质上是一种技术规范,它是计划经济管理手段向市场经济管理手段转变,行政性管理手段向技术性管理手段转变以及从政府对企业的具体管理向行业管理转变的主要手段。旅游标准化是对旅游设施、服务质量和产品设计等涵盖旅游诸要素的技术要求,为旅游行业管理工作的规范化和科学化,起到了积极的促进作用。

一、政府应当推动旅游经营者按照标准提高服务质量

按照本条第一款规定,省人民政府质量技术监督部门、旅游主管部门应当在服务质量、服务程序、设施设备、生态环保等方面制定标准,推动旅游经营者按照标准提高服务质量。

旅游经营者遵守有关的国家标准、行业标准和地方标准,是其为旅游者提供高质量旅游服务的基本技术保障。关于标准的制定和分类,按照《中华人民共和国标准化法》的规定,对需要在全国范围内统一的技术要求,应当制定国家标准。国家标准由国务院标准化行政主管部门制定。对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求,可以制定行业标准。行业标准由国务院有关行政主管部门制定,并报国务院标准化行政主管部门备案,在公布国家标准之后,该项行业标准即行废止。对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全、卫生要求,可以制定地方标准。地方标准由省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定,并报国务院标准化行政主管部门和国务院有关行政主管部门备案,在公布国家标准或者行业标准之后,该项地方标准即行废止。国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康,人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准,其他标准是推荐性标准。省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定的工业产品的安全、卫生要求的地方标准,在本行政区域内是强制性标准。制定标准的部门应当组织由专家组成的标准化技术委员会,负责标准的草拟,参加标准草案的审查工作。标准实施后,制定标准的部门应当根据科学技术的发展和经济建设的需要适时进行复审,以确认现行标准继续有效或者予以修订、废止。

贯彻执行国家标准化法律、法规和旅游标准化管理规定,制定并组织实施本地区旅游标准化管理办法,是省人民政府旅游主管部门旅游标准化工作的职责之一。根据2000年出台的《旅游标准化工作管理暂行办法》的规定,旅游标准的制定、修订依据下列原则:(一)有利于保障旅游安全、提高服务质量和管理水平,维护旅游企业和旅游者的合法权益;(二)有利于合理利用旅游资源、保护环境、达到可持续发展;推广科学技术成果,提高经济效益,满足经营和管理的需要,做到技术先进,经济合理,安全可靠,操作可行;(三)有利于促进对外合作与国际交往;(四)行业标准、企业标准不得与国家标准相抵触,企业标准不得与行业标准相抵触,各相关标准之间应统一、协调、配套;(五)鼓励直接采用国家标准和国外先进标准,积极参与制定国际标准;(六)符合国家和旅游业的有关政策,支持和配合有关法律、法规的贯彻实施;(七)积极发挥科研机构、高等院校、行业协会和学术团体的作用。

根据国务院标准化行政主管部门批准的旅游行业标准管理范围,需要制定国家标准或行业标准的有:(一)旅游业基础、信息、通用标准;(二)旅游标志、术语标准;(三)旅游基础设施和项目设施标准;(四)旅游服务质量标准;(五)旅游规划和资源普查标准;(六)旅游专门产品和质量标准;(七)旅游安全、卫生、环境保护和劳动保护标准;(八)旅游业标准规划体系所规定的其他标准。

旅游业国家标准和行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康和人身、财产安全的标准和法律、法规规定为强制执行的标准是强制性标准,其中包括:(一)保障旅游生产、经营、管理和劳动安全的标准;(二)旅游规划建设标准;(三)公共场所卫生、旅游餐饮卫生、环境保护标准;(四)重要的旅游通用术语、符号、代号、标志和文本格式标准。其他旅游业标准均为推荐性标准。

旅游业是服务业,通过制定和推行标准提升产业质量,是规范服务业发展的重要手段。促进旅游业在服务质量、服务程序、设施设备、生态环保等方面标准化、规范化,有利于提高旅游服务质量和透明度,更好地满足人民群众日益增长的旅游需求。目前,国务院有关部门已经制定了一些旅游行业的服务标准。由于旅游行业的特点,这些标准大多是非强制性的,由相关旅游经营者自愿根据这些服务标准申请取得相关质量标准等级,并可在经营活动中使用相应的质量标准等级标识,以标明其提供的服务质量等级并方便公众辨认。按照国务院办公厅《关于加强旅游市场综合监管的通知(国办发〔2016〕5号)》要求,要全面推进旅游业国家标准、行业标准和地方标准的制定修订工作,尽快编制《全国旅游标准化发展规划(2016—2020年)》,建立涵盖旅游要素各领域的旅游标准体系;加快旅游新业态、新产品管理服务标准的制定,使标准化工作适应旅游监管的新要求;持续推进旅游标准化试点工作,全面提升旅游企业和从业人员的管理和服务水平;探索建立旅游标准化管理与旅游市场准入、退出相结合的制度。

二、支持旅游经营者申请企业质量体系认证和产品质量认证

根据本条第二款规定,鼓励旅游经营者制定和实施严于国家标准、行业标准和地方标准的企业标准,支持其申请企业质量体系认证和产品质量认证。

根据《中华人民共和国标准化法》的规定,企业生产的产品没有国家标准和行业标准的,应当制定企业标准,作为组织生产的依据。企业的产品标准须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案。已有国家标准或者行业标准的,国家鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准的企业标准,在企业内部适用。

根据2000年出台的《旅游标准化工作管理暂行办法》的规定,企业标准是企业组织生产、经营和管理的技术基础,贯穿于生产、经营和管理活动的全过程,是推动企业技术进步和加强现代化管理的重要依据。企业标准由企业批准、编号和发布,并按有关规定备案。旅游企业标准化管理或工作机构负责管理本企业的标准化工作,应做好如下工作:(一)贯彻执行国家和旅游行业有关标准化的法律、法规和方针、政策;(二)实施有关的旅游国家标准和行业标准;(三)制定和实施严于国家标准和行业标准的企业标准;(四)对标准的实施进行监督检查;(五)开展标准化宣传培训活动,组织对本企业标准成果和标准化工作的表彰奖励。

根据《中华人民共和国标准化法》及其实施条例的规定,企业对有国家标准或者行业标准的产品,可以向国务院标准化行政主管部门或者国务院标准化行政主管部门授权的部门申请产品质量认证,由国务院标准化行政主管部门组织或授权国务院有关行政主管部门建立行业认证机构,进行产品质量认证工作。认证合格的,由认证部门授予认证证书,准许在产品或者其包装上使用规定的认证标志。已经取得认证证书的产品不符合国家标准或者行业标准的,以及产品未经认证或者认证不合格的,不得使用认证标志出厂销售。

认证,是指由认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动。旅游服务质量认证是认证机构根据旅游服务质量标准,对符合要求的旅游服务企业进行资格认证,并颁发相应的质量认证书的活动。

根据国务院制定的《中华人民共和国认证认可条例》,任何法人、组织和个人可以自愿委托依法设立的认证机构进行产品、服务、管理体系认证。获得认证证书的,应当在认证范围内使用认证证书和认证标志,不得利用产品、服务认证证书、认证标志和相关文字、符号,误导公众认为其管理体系已通过认证,也不得利用管理体系认证证书、认证标志和相关文字、符号,误导公众认为其产品、服务已通过认证。为了保护国家安全、防止欺诈行为、保护人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、保护环境,国家规定相关产品必须经过认证的,应当经过认证并标注认证标志后,方可出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用。

第二十四条 县级以上人民政府应当推动旅游项目所有权和经营权进入权益类交易市场有序流转,引导金融机构创新开发旅游信贷产品,加大对小型微型旅游企业和乡村旅游的扶持力度。

鼓励和支持旅游企业发展旅游项目资产证券化产品,进入资本市场融资;鼓励和支持金融机构与旅游企业开发新型旅游消费信贷产品,开发符合旅游业特点和市场需求的保险产品与服务。

【本条主旨】

本条是关于拓展和创新旅游企业投资融资渠道的规定。

【本条释义】

一、关于旅游项目权益流转和金融支持

根据本条第一款规定,县级以上人民政府应当推动旅游项目所有权和经营权进入权益类交易市场有序流转,引导金融机构创新开发旅游信贷产品,加大对小型微型旅游企业和乡村旅游的扶持力度。

所有权是所有人依法对自己财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利,是一种财产权。所有权是物权中最重要,也是最完全的一种权利,具有绝对性、排他性、永续性三个特征,具体内容包括占有、使用、收益、处置等四项权利。经营权是财产的经营者对其所经营财产的占有、使用、收益和处置的权利。本条第一款规定的目的是为了实现资源和资本的优化组合,促进资源的合理配置和有效利用。近年来,国家就加快旅游业发展作出了一系列重大部署,出台了一系列支持政策,推动了我国旅游业的快速发展:一是将发展旅游业纳入国家战略体系,把旅游业确定为服务业发展的重点产业,将加快发展旅游业作为促进发展方式转变、推进经济结构调整的重要措施。二是优化旅游业发展环境。中央财政不断加大对旅游业的财政投入,用于旅游宣传促销、旅游景区服务设施开发补助和支持中西部地区旅游基础设施建设,并不断加大对旅游企业的支持力度。这些政策和措施,极大地推动了旅游业的快速发展。但也应当看到,当前我国旅游业发展依然存在投资融资渠道不畅,金融服务力度不够等问题,县级以上人民政府需要继续推动旅游项目所有权和经营权进入权益类交易市场有序流转,引导金融机构创新开发旅游信贷产品,加大对小型微型旅游企业和乡村旅游的扶持力度。

二、关于拓展旅游企业融资渠道

根据本条第二款规定,鼓励和支持旅游企业发展旅游项目资产证券化产品,进入资本市场融资;鼓励和支持金融机构与旅游企业开发新型旅游消费信贷产品,开发符合旅游业特点和市场需求的保险产品与服务。

国务院办公厅《关于进一步促进游投资和消费的若干意见(国办发〔2015〕62号)》要求,拓展旅游企业融资渠道,支持符合条件的旅游企业上市,积极发展旅游投资项目资产证券化产品,推进旅游项目产权与经营权交易平台建设等。为解决制约旅游业发展的上述问题,《山东省人民政府关于提升旅游业综合竞争力加快建成旅游强省的意见(鲁政发〔2013〕16号)》提出,鼓励金融机构在依法合规、风险可控和符合国家产业政策的基础上,开展旅游企业建设用地使用权抵押、海域使用权抵押、水域滩涂养殖使用权抵押、林权抵押、养殖物抵押等抵押贷款业务,积极探索旅游景区经营权质押和门票收入权质押业务。金融机构要为旅游企业提供固定资产贷款、项目融资贷款、流动资金贷款、融资租赁、票据贴现、资金结算、现金管理等综合金融服务。支持市场前景好、具有稳定现金流的景区探索资产证券化试点。支持符合条件的旅游企业在主板、中小企业板、创业板、齐鲁股权托管交易中心上市(挂牌)融资,发生的券商、律师、会计师、资产评估、财务顾问等中介费用,由企业总部所在地的设区市政府给予补贴。涉农金融机构要加大对乡村旅游的信贷投放和金融服务力度。鼓励有实力的企业发起设立旅游产业基金,组建融资性旅游担保公司。支持符合条件的企业发起成立小额贷款公司、旅游投资公司、民间资本管理公司。凡是符合小额担保贷款政策支持对象的乡村旅游企业,均可申请小额担保贷款,并按规定予以贴息。延伸旅游保险服务,支持有条件的保险公司推出食品卫生安全、人身意外伤害、旅游景区公共责任、特种旅游等旅游保险产品。

拓展和创新旅游企业投资融资渠道,需要发展改革、财政、金融和旅游等部门出台科学的旅游金融政策,支持旅游融资产品创新,优化旅游业发展环境,加大对小型微型旅游企业的扶持力度,以此助力全省旅游产业的转型升级。

第二十五条 县级以上人民政府应当促进旅游业与工业、农业、商业、信息、城乡建设、教育、科技、文化、体育、卫生等领域的融合发展,支持乡村旅游、工业旅游、商务会展、体育旅游、邮轮游艇、自驾车房车、低空飞行等新业态和旅游装备制造业发展。

【本条主旨】

本条是关于政府促进旅游业与相关产业融合发展的规定。

【本条释义】

旅游产业属于新兴服务业,旅游业在扩大内需、调整服务结构、稳定经济增长方面的作用得到充分肯定,大力发展旅游业已经成为各级政府发展经济的重要手段。但旅游业发展依然存在基础薄弱,过分注重规模效益而忽视质量效益的问题,主要表现在旅游基础设施、公共服务设施不足,区域旅游发展不平衡、不协调,产业之间融合度不高等。解决这些问题,一方面需要法律法规的健全完善,另一方面也需要政府制定有针对性的政策措施,对旅游业发展进行引导和扶持。为此,本条例就政府通过政策促进旅游业发展提出相应要求。

一、促进旅游业与其他领域的融合发展

近年来,随着我省旅游业蓬勃发展,旅游与工业、农业、商业、信息、城乡建设、教育、科技、文化、体育、卫生等领域的融合不断加深,丰富了旅游产品,带动了相关产业的发展,取得了较好效果。但观念不新、政策不足导致的结合不够,以及政策不衔接导致结合的效果不好等问题依然不同程度地存在,需要各级政府站在更宏观的角度,通过政策扶持和协调予以解决。

2015年我国完成旅游直接投资12997亿元,同比增长29.05%,高出全国固定资产投资增速20个百分点。当前,我国旅游业呈现出一些新特征:旅游投资中民营投资快速增长,西部旅游快速增长,乡村旅游和休闲度假成投资热点,海洋旅游和邮轮游艇旅游飞速增长,在线旅游投资升温,“旅游+互联网”发展加快,大型集团企业进军旅游业,旅游企业并购重组和走出去步伐加快。旅游业成为扩大内需推动经济发展的新动能。“十三五”规划纲要提出,大力发展旅游业,深入实施旅游业提质增效工程,支持发展生态旅游、文化旅游、休闲旅游、山地旅游等。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,也是让旅游业更加出彩的关键时期。2015年召开的“旅游+互联网”大会首次公开提出“旅游+”这一理念,而且认为旅游与互联网的融合将为旅游业发展前景带来信心,为旅游业转型开启了新视角。在某种程度上,“旅游+”就是以旅游业为主导,以满足人的多样化旅游需求为宗旨,通过旅游业与相关产业实质性融合,以旅游新业态的形式实现旅游业与相关产业联动发展。

旅游业与其他产业相融合主要体现在:一是旅游业与文化及文化创意产业融合。文化及文化创意产业原本就是旅游产品的主要内容,文化旅游属于旅游的最高层次,而旅游规划、旅游策划以及旅游营销本身就属于文化创意产业。二是旅游业与乡村、农业融合。旅游业与农业融合,形成都市生态观光农业和乡村休闲农业;旅游与农村融合,打造出旅游小镇和特色新型农村社区等。乡村旅游的发展不但使我们留得住乡愁,也是定向精准扶贫的有效手段。三是旅游业与工业融合。旅游业与工业融合使工业旅游转向旅游工业,对于产业结构的转型意义非同一般。

二、支持旅游新业态和旅游装备制造业发展

根据本条规定,本省支持乡村旅游、工业旅游、商务会展、体育旅游、邮轮游艇、自驾车房车、低空飞行等新业态和旅游装备制造业发展。这是积极拓展旅游发展空间、提升旅游综合效应、促进旅游业与其他产业融合发展的有效途径,需要政府通过政策扶持和协调予以支持。

2014年,国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见(国发〔2014〕31号)》中对促进乡村旅游、体育旅游、邮轮游艇旅游、低空飞行旅游等新业态发展提出,要“积极推动体育旅游,加强竞赛表演、健身休闲与旅游活动的融合发展,支持和引导有条件的体育运动场所面向游客开展体育旅游服务。推进整形整容、内外科等优势医疗资源面向国内外提供医疗旅游服务。发挥中医药优势,形成一批中医药健康旅游服务产品。规范服务流程和服务标准,发展特色医疗、疗养康复、美容保健等医疗旅游。有条件的城市要加快建设慢行绿道。建立旅居全挂车营地和露营地建设标准,完善旅居全挂车上路通行的政策措施,推出具有市场吸引力的铁路旅游产品。积极发展森林旅游、海洋旅游。继续支持邮轮游艇、索道缆车、游乐设施等旅游装备制造国产化,积极发展邮轮游艇旅游、低空飞行旅游。”“大力发展乡村旅游。依托当地区位条件、资源特色和市场需求,挖掘文化内涵,发挥生态优势,突出乡村特点,开发一批形式多样、特色鲜明的乡村旅游产品。推动乡村旅游与新型城镇化有机结合,合理利用民族村寨、古村古镇,发展有历史记忆、地域特色、民族特点的旅游小镇,建设一批特色景观旅游名镇名村。加强乡村旅游精准扶贫,扎实推进乡村旅游富民工程,带动贫困地区脱贫致富。统筹利用惠农资金加强卫生、环保、道路等基础设施建设,完善乡村旅游服务体系。加强乡村旅游从业人员培训,鼓励旅游专业毕业生、专业志愿者、艺术和科技工作者驻村帮扶,为乡村旅游发展提供智力支持。”

我省近年来旅游新业态发展迅速。乡村旅游方面:加大传统村落民居和历史文化名村名镇保护开发力度。突出生态和文化,选择一批旅游发展基础较好的镇、村,打造清新山水型、文化体验型、特色产业型、滨海休闲型、购物旅游型等特色镇、村。结合新型城镇化,支持各地因地制宜,发展一批物流、电子、美食以及地方名优产品生产加工小镇。支持各地发展中高端精品民宿,打造一批旅游度假村。在保证农民利益前提下,鼓励引导社会资本整体开发乡村旅游资源,2016年每个市形成1处以上业态融合、成方连片发展的乡村旅游聚集区。开展乡村旅游精准扶贫,通过对口帮扶、送智下乡、扶贫资金入股、资产量化折股等措施,实现50万人脱贫目标。预计到2020年,全省实现乡村旅游收入3200亿元。工业旅游方面:引导社会资本利用工业企业老厂房、旧设备等遗存、遗产开发文化展示和体验产品。发挥青岛啤酒博物馆、烟台张裕博物馆、东阿阿胶养生苑等的示范作用,引导各类工业企业主动引入旅游元素,依托生产线、流水线、制造工艺流程等,策划包装工业旅游参观线路,发展文创经济和休闲体验项目,打造特色工业旅游示范园区。发展旅游装备制造业方面:编制旅游装备制造业发展规划,引导社会资本参与游艇、房车、小飞机、游乐设施、垂钓钓具、户外休闲、休闲体育装备等旅游装备制造业发展,培育集研发、生产、展示、销售于一体的旅游休闲装备产业基地或产业园区。支持有条件的企业深化与国外先进旅游装备制造企业的合资合作,打造具有自主知识产权的知名品牌。预计到2017年,全省旅游装备制造业企业达到60家。体育健身旅游方面:围绕运动体验、运动休闲度假和重大赛事观战,丰富体育旅游线路和产品。培育青岛国际帆船周、青岛中国水上运动会、东营和烟台海阳国际马拉松赛、泰山国际登山节、威海铁人三项赛、莱芜国际航空节、日照中国海钓节、仙境海岸自行车骑行滨海赛等体育休闲赛事品牌,支持具备条件的城市争办世界休闲体育大会。低空飞行旅游方面:编制低空旅游发展规划,科学布局通用航空机场、低空起降点。完善提升泰安、滨州、日照、莱芜、蓬莱等地低空飞行起降点的配套设施和服务功能,支持有条件的城市发展滑翔机、热汽球、直升机等多种低空飞行体验项目,培育航空小镇。打造航空体育节、航拍大赛及“空中看山东”旅游观光体验品牌。邮轮游艇旅游方面:完善青岛、烟台、威海、日照等港口邮轮服务功能,逐步形成布局合理、层次分明的母港、始发港、访问港邮轮港口体系。根据市场发展情况,加密到日本、韩国、台湾的邮轮航班航次,开展赴港澳邮轮航线试点。围绕实施“一带一路”战略,增开到新加坡、印尼等东南亚国家邮轮航线。鼓励境外邮轮公司在山东设立经营性机构。制定游艇码头发展规划,加快码头泊位、停靠站建设,清理简化审批程序,鼓励发展适合大众消费水平的中小型游艇。加强海上休闲类船只安全管理,创新游艇跨市便捷往返管理措施。争取到2020年,全省游艇码头达到30处。自驾车房车营地旅游方面:积极融入全国自驾车房车营地布局,围绕海滨休闲、森林旅游、乡村旅游、温泉度假、山地运动等主题类型,加快推进全省自驾车房车营地规划和线路建设。依托高速公路服务区,建设一批高水平的自驾车房车驿站和新能源电动汽车充电桩,支持自驾车房车营地连锁经营或联合经营。允许符合条件的旅居挂车上路通行,完善提升道路指引、医疗救助、安全救援等服务功能。到2020年,全省建成200处自驾车房车营地,形成较为完善的自驾车房车营地体系。

需要说明的是,在用地政策方面,2015年,国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局联合出台了《关于支持旅游业发展用地政策的意见(国土资规〔2015〕10号)》,对旅游新业态用地政策予以明确。乡村旅游用地方面,在符合土地利用总体规划、县域乡村建设规划、乡和村庄规划、风景名胜区规划等相关规划的前提下,农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。依据各省、自治区、直辖市制定的管理办法,城镇和乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营。农村集体经济组织以外的单位和个人,可依法通过承包经营流转的方式,使用农民集体所有的农用地、未利用地,从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。支持通过开展城乡建设用地增减挂钩试点,优化农村建设用地布局,建设旅游设施;在自驾车、房车营地旅游方面,按照“市场导向、科学布局、合理开发、绿色运营”原则,加快制定自驾车房车营地建设规划和建设标准。新建自驾车房车营地项目用地,应当满足符合相关规划、垃圾污水处理设施完备、建筑材料环保、建筑风格色彩与当地自然人文环境协调等条件。自驾车房车营地项目土地用途按旅馆用地管理,按旅游用地确定供应底价、供应方式和使用年限;在邮轮、游艇旅游方面,新建邮轮、游艇码头用地实行有偿使用,有偿使用的邮轮、游艇码头用地可采取协议方式供应。现有码头增设邮轮、游艇停泊功能的,可保持现有土地权利类型不变。利用现有码头设施用地、房产增设住宿、餐饮、娱乐等商业服务设施的,经批准可以协议方式办理用地手续;在文化、研学旅游方面,利用现有文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场开展文化、研学旅游活动,在符合规划、不改变土地用途的前提下,上述机构土地权利人利用现有房产兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的,可保持原土地用途、权利类型不变。土地权利人申请办理用地手续的,经批准可以协议方式办理。历史文化街区建设控制地带内的新建建筑物、构筑物,应当符合保护规划确定的建设控制要求。

第二十六条  县级以上人民政府及其有关部门应当加快文化旅游项目建设,开发游学旅行、文化创意、演出演艺等旅游产品,支持博物馆体系建设和展示服务,推进文物保护、非物质文化遗产和齐鲁优秀传统文化传承工作与旅游融合发展。

【本条主旨】

本条是关于发展文化旅游的规定

【本条释义】

一、文化旅游的定义及发展背景

文化旅游泛指以鉴赏异国异地传统文化、追寻文化名人遗踪或参加当地举办的各种文化活动为目的的旅游。寻求文化享受已成为当前旅游者的一种风尚。文化旅游产业是一种特殊的综合性产业,因其关联度高、涉及面广、辐射力强、带动性大而成为新世纪经济社会发展中最具活力的新兴产业。我国文化旅游可分为以文物、史记、遗址、古建筑等为代表的四个层面:以现代文化、艺术、技术成果为代表的现代文化层;以居民日常生活习俗、节日庆典、祭祀、婚丧、体育活动和衣着服饰等为代表的民俗文化层;以人际交流为表象的道德伦理文化层。

自上世纪80年代以来,文化旅游开始在国际旅游市场得到发展,并逐渐成为现代旅游业发展的主流之一。进入21世纪以来,国内文化旅游市场开始得到重视和发展。文化旅游不仅有助于保护和开发各民族各地方的特色文化,丰富和完善旅游产品的内涵及价值,还有助于促进地区经济结构的转型与发展。因此,文化旅游已成为催生我国旅游产业进一步大发展的重要动力源。

伴随现代旅游业进入“大产业、大融合、大发展”新常态时代,我国政府在旅游产业发展方面也制定和出台了一系列重要战略及意见措施,为文化旅游产业发展赢得了良好的政策环境。如2009年国务院颁布《关于加快发展旅游业的意见》,文化部、国家旅游局出台《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》,旅游产业被作为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业来培育;2013年旅游法颁布实施,标志着我国旅游产业依法规范化发展时代的到来;2014年,国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》要求,要创新文化旅游产品,同时,国家“一带一路”国际化发展战略构想的提出,为我国未来文化旅游产业的发展明确了主题与方向。

大力发展文化旅游产业,是产业转方式调结构的优先方向,也是促进消费升级的关键所在。近年来,随着人们对文化旅游产品需求的不断增加,文化旅游产业链也在不断延伸和增强,文化旅游已明显呈现出多领域、多产业和多区域融合式发展势头。在我国一些文化旅游产业发展基地或园区,已形成多元集群式融合发展态势,如深圳的科技创新型主题文化园,西安、洛阳的历史文化古都型产业园,上海、苏州的古镇名城型产业园,以及横店、宋城的影视基地型产业园等。

二、我省文化旅游发展现状

近年来,我省积极推进文化旅游融合发展,持续打造好客山东文化旅游品牌。从2014年开始,我省又推出十大文化旅游目的地品牌,几经专家梳理论证,确定对具有山东地方特色、可转化为现实旅游产品的文化资源进行挖掘包装。其中5个品牌以单个城市为主体,包括“东方圣地”,主体在济宁市;“平安泰山”,主体为泰安市;“泉城济南”,主体为济南市;“齐国故都”,主体为淄博市;“鸢都龙城”,主体为潍坊市。另外5个品牌为多城市构成的线性组合,“仙境海岸”,主体包括青岛、烟台、威海、日照4城市;“鲁风运河”,主体包括枣庄、济宁、泰安、聊城、德州等5城市;“水浒故里”,主体为菏泽、济宁、泰安、聊城等城市;“黄河入海”,主体为东营、滨州、济南等城市;“亲情沂蒙”,主体为临沂、淄博、潍坊等市。按照规划,2017年有2-3个旅游目的地基本完成品牌体系共建,在国内外形成较高知名度和吸引力,到“十三五”末,“十大品牌”形象基本确立。

在围绕推进十大文化旅游目的地品牌建设的同时,我省强化文化旅游融合发展,加快尼山圣境、崂山道宫、齐国古城、诸城恐龙文化产业园等重大文化旅游项目建设,挖掘历史文化、民俗文化等资源,开发具有地域特色的曲艺、戏曲、杂技、民俗表演、文化巡游等活动,推出一批艺术水准高、市场潜力大的旅游演艺节目,提升旅游目的地品牌内涵。以济宁、泰安、淄博为中心,打造儒学文化研修高地;以临沂、枣庄以及胶东地区为中心,打造红色旅游产品体系。引导各地依托图书馆、科技馆、博物馆、文化馆以及其他各类文化场所,整合会展、演艺等各种文化活动,开展群众参与性强的文化旅游活动。持续举办“好客山东贺年会”,培育旅游节事品牌。在坚持文物保护的前提下,拓展提升大遗址和重点文物的旅游功能。

围绕构建全国文化旅游发展新高地的目标,我省整合各方资源,在海内外广泛开展各项宣传推广活动,宣传山东深厚的文化底蕴和文化遗产等旅游资源,招徕更多海外游客到我省旅游,感受齐鲁文化。基于此,本条对县级以上人民政府及其有关部门作出了加快文化旅游项目建设,开发游学旅行、文化创意、演出演艺等旅游产品,支持博物馆体系建设和展示服务,推进文物保护、非物质文化遗产和齐鲁优秀传统文化传承工作与旅游融合发展的规定。

第二十七条  县级以上人民政府及其有关部门应当发挥传统中医药优势,完善医疗、康体、休闲等基础设施,鼓励开发中医保健、特色医疗、老年养生、疗养康复等旅游产品,推动旅游业与养老养生相结合。

【本条主旨】

本条是关于发展养生旅游的规定。

【本条释义】

一、养生旅游的发展背景

作为近年来衍生的新兴旅游业态——中医养生旅游产业,将中医药养生文化及中医药产业与旅游开发产业、文化创意产业有机融合,使游客在放松身心的同时感受中医药文化的内涵和魅力,强身健体,延年益寿。养生旅游集养生资源与旅游活动交叉渗透,实现融合,以一种新型业态形式的出现,满足了人们对身心健康的全方位需求,开始受到全球性关注。如今的国际养生旅游业已初具规模,在很多国家都形成了具有核心竞争力和独特卖点的产品,可谓异彩纷呈,各有特色。如中国文化养生、日本温泉养生、泰国美体养生、法国庄园养生、瑞士抗老养生、美国养老养生、韩国美容养生等,同时也发展出不同的养生旅游开发模式。

二、我省中医药养生旅游的发展

我国养生文化历史悠久,五千年来中华养生文化内涵不断丰富和完善,形成了博大精深的养生文化体系。这使得我国的中医药养生旅游资源十分丰富,优势得天独厚。国务院办公厅《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见(国办发〔2015〕62号)》中明确提出,要发展中医药健康旅游,推出一批以中医药文化传播为主题,集中医药康复理疗、养生保健、文化体验于一体的中医药健康旅游示范产品。在各项国家政策的支持下,将中医药文化融合在养生旅游产业中,可极大丰富中国养生旅游内涵,营造中医药文化养生氛围,既可为中医药走向国际化提供内在动力,也可为中医药文化的传播提供载体。根据国家旅游局、国家中医药管理局一项24个省(市、区)中医药健康旅游服务情况调查显示,共有450多个景区点、度假村、宾馆等机构,90多个中医药机构从事、开展或参与中医药健康旅游服务。

根据省人民政府《关于贯彻落实国发〔2014〕31号文件促进旅游业改革发展的实施意见(鲁政发〔2014〕21号)》,我省要拓展养老医疗旅游,支持旅游度假区开发适合老年人休闲养生、养老旅游产品。依托仙境海岸打造山东半岛滨海养老养生现代服务业产业带。鼓励充分利用滨海现有的闲置房源通过“托管”服务等,发展度假式居家养老。发挥优势医疗资源,开发特色医疗、疗养康复、美容保健等医疗旅游项目。依托中医药博物馆、自然疗养区、度假酒店等,培育一批省级中医药健康旅游示范基地,建设一批融合儒家道家文化的中医药健康旅游场所,开展以药膳养生、保健按摩、中医知识修学等为主要内容的中医药健康旅游活动。

三、政府和有关部门在发展养生旅游中的职责

目前中医药养生旅游在发展过程中取得了巨大的社会效益和经济效益,但也存在一些不尽如人意之处。由于起步较晚,经验不足,旅游和中医药管理部门的配合度不高,目前尚未形成统一的市场和专门的管理机构,行业标准有待继续完善;旅游企业中医药服务内容雷同、单一,特色不够鲜明,服务质量亟待提高;了解中医药养生和旅游的复合型人才极度短缺;中医药养生旅游市场开发队伍鱼龙混杂,缺乏明确的开发策略和系统规划,有鉴于此,本条例规定,县级以上人民政府及其有关部门应当发挥传统中医药优势,完善医疗、康体、休闲等基础设施,鼓励开发中医保健、特色医疗、老年养生、疗养康复等旅游产品,推动旅游业与养老养生相结合。为推进中医药养生旅游健康发展,除了条例规定的完善基础设施,开发养生旅游产品外,县级以上人民政府及其有关部门还应当从研究制定中医药养生旅游行业标准、培育中医药旅游品牌、培养各个层次的中医药健康旅游人才入手,引领中医药健康旅游科学、有序发展。

第二十八条  沿海设区的市、县(市、区)人民政府可以发挥滨海优势,加大海洋旅游基础设施投入,推进海洋旅游航线建设和产品开发,发展海洋旅游。

【本条主旨】

本条是关于发展海洋旅游的规定。

【本条释义】

一、海洋旅游的定义和发展背景

海洋旅游是指人们以海洋资源为基础的包括观光、度假、探险、运动和疗养为目的的各类旅游形式的总称。目前,海洋旅游已经成为世界旅游业和各地区海洋经济的重要组成部分,它不仅能够促进沿海地区经济的发展和产业结构调整,而且还可以带动区域社会文化的全面繁荣。《中国海洋21世纪议程》和《全国海洋经济发展规划纲要》均把海洋旅游列为新兴的支柱性海洋产业予以重点发展

当前,海洋旅游业发展呈现出以下三大特点:一是海洋旅游在世界旅游业中占有举足轻重的地位并且呈现强势增长态势。在全世界旅游收入排名前25位的国家和地区中,沿海国家和地区有23个,这些国家和地区的旅游总收入占到全世界的近70%。二是海洋旅游在各国国民经济中所占地位日趋重要。在西班牙、希腊、澳大利亚、印度尼西亚等国,海洋旅游业已经成为国民经济的重要产业或支柱产业,在热带、亚热带的许多岛国,海洋旅游业已成为最主要的经济收入来源,有的甚至占到国民经济比重的一半以上。三是热带和亚热带目的地在世界海洋旅游中占主导地位,形成了一批世界级海洋旅游目的地。目前最具市场影响力的世界级海洋旅游目的地主要包括地中海地区、加勒比海地区和东南亚地区,南太平洋地区和南亚地区正在迅速成为世界海洋旅游的新热点。这些世界级海洋旅游目的地,尽管其开发时间和发展背景各不相同,但共同的特点都是很好地把握并且利用了各自拥有的内部条件和外部机遇。大多数世界级海洋旅游目的地都具有优越的自然条件和独特的文化背景。从地中海、加勒比海、东南亚、南太平洋到美国夏威夷和南亚的马尔代夫、斯里兰卡,土著民族的生活方式、多民族交融的文化背景、传统文化积淀与现代时尚元素的结合,不仅成为最有魅力的旅游吸引物,而且成为了旅游目的地的独特形象。

二、我省海洋旅游发展现状

按照我省海洋旅游发展的总体思路,今后我省将进一步结合蓝、黄战略,大力发展海洋旅游,科学开发海洋旅游产品,支持黄金海岸滨海旅游区的重点旅游城市,在切实保护滨海度假资源的前提下,打造世界知名的葡萄酒庄、温泉休闲、海水热疗度假项目,培育温带滨海休闲度假竞争新优势,推动山东海洋旅游成为全国重要的海洋文化、体育产业基地和国际知名的滨海旅游目的地。当前山东省沿海7个城市的海洋旅游业发展各有自身特色。目前,青岛的国际邮轮母港码头主体已正式通过验收,世界最大的国际邮轮可全天候自由进出。烟台重点培育海洋旅游,将推进9个省级旅游度假区、长岛休闲度假岛以及度假酒店集群建设。威海通过培育游轮、游艇、帆船、海岛探险等海洋休闲旅游新业态,围绕海上邮轮观光、空中旅游、城际快车等旅游项目,正在打造海、陆、空“三位一体”的滨海旅游新模式。潍坊落户总投资10亿元的海洋主题公园项目,主要建设海洋表演馆、海洋科普馆、大型摩天轮、大型主题餐厅。滨州深入挖掘整合黄河与海洋文化资源,培育丰富“生态滨州”文化旅游品牌体系,全力塑造黄三角生态休闲度假旅游目的地形象。

三、海洋旅游资源的开发与保护需要兼顾

党的十八大提出要“建设海洋强国”。建设海洋强国,要在开发海洋、利用海洋、保护海洋、管控海洋方面拥有强大的综合实力。在这些方面,发展海洋旅游都能起到重要而独特的积极作用。为此,本条规定沿海设区的市、县(市、区)人民政府可以发挥滨海优势,加大海洋旅游基础设施投入,推进海洋旅游航线建设和产品开发,发展海洋旅游。需要说明的是,在大力发展海洋旅游的同时,不能忽视海洋生态和海洋环境保护,正如我省“蓝黄”战略区旅游产业发展的主旋律所描绘的一幅蓝图——以生态文明和绿色文明大力发展海洋第三产业,打造山青、水绿、天蓝、气爽的新山东滨海旅游目的地。

第二十九条  县级以上人民政府及其有关部门应当支持有条件的景区、旅游度假区、旅游饭店、旅游购物商店、旅游娱乐场所等旅游经营者开放夜间旅游或者延长营业时间。

【本条主旨】

本条是关于鼓励开放夜间旅游、延长营业时间的规定。

【本条释义】

夜间旅游,是景区、旅游度假区、旅游饭店、旅游购物商店、旅游娱乐场所等旅游经营者为吸引游客在夜晚开展旅游活动而开发设计的旅游项目。开放夜间旅游,可以延长游客停留时间,有助于深化旅游资源开发、拉动旅游消费、延展旅游产业发展。

目前,各地开放夜间旅游产品的主要表现形式有:1.夜间造景。一般用于山水旅游景区,通常与其他形式相结合,也可以单独用灯彩等手法突出景观以打造吸引力,然后在适当地点配以休闲设施。2.民俗活动。主要是在地域特色较浓的地区,特别是少数民族地区,通过演绎当地的原生态民俗、习俗设计的旅游项目(如放河灯等)。3.商街夜市。一般是在以人文资源为主的景区之中(如古镇、古村、古城等),向旅游者提供当地各类传统小吃和特色旅游产品。4.演艺活动。这里主要指旅游景区内的演艺活动,大到投资上亿的大型表演,小到乡间小剧场演出,演出形式多种多样,包括山水实景剧、露天广场乐舞,室内剧场的演出、乡村小舞台的民间曲目等等。此外,还有很多其他适合在夜间开展的活动,如烧烤、篝火晚会等。

目前,我省大力推进旅游休闲购物街区和旅游购物商店体系建设,鼓励商场、餐饮、酒吧、娱乐场所等延长夜间营业时间,实施亮化工程,打造夜间景观,开发夜间购物休闲产品。在此基础上,本条规定了县级以上人民政府及其有关部门应当支持有条件的景区、旅游度假区、旅游饭店、旅游购物商店、旅游娱乐场所等旅游经营者开放夜间旅游或者延长营业时间这一义务性条款,旨在通过强化政府的政策和资金支持,引导和促进更多的旅游企业能够将地域特色和本土文化元素应用于夜间旅游项目的开发中,以深化我省旅游资源开发,促进旅游业的全面发展。

第三十条  县级以上人民政府应当完善城市休闲度假设施和功能,保护和利用城市历史文化建筑遗产,培育旅游特色街区,鼓励兴办旅游休闲综合体,开发休闲度假旅游产品,建设具有不同主题和特点的旅游休闲度假城市。

【本条主旨】

本条是关于培育旅游特色街区、建设旅游休闲度假城市的规定。

【本条释义】

本条例在总则第三条中明确提出,各级人民政府要有效保护旅游资源,建设游客友好型社会环境,发展全域旅游。本条内容与第三条相呼应,强调建设具有不同主题和特点的旅游休闲度假城市,这是发展全域旅游的需要。

全域旅游是指在一定区域内,以旅游业为优势产业,通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升,实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享,以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。有条件发展全域旅游的区域,应秉承以下发展理念:一是无景区旅游。即把一个行政区看作一个旅游景区,实现旅游产业的全景化。二是旅游服务设施全覆盖。道路、公厕以及网络等公共服务设施按照旅游业发展的要求规划建设,而且做到全区域覆盖。三是打造支撑发展全域旅游的旅游目的地。全域旅游不能凭空打造,需要有丰富、独特的旅游资源,需要有极具吸引力的旅游目的地或可打造为有竞争力的旅游目的地。四是围绕旅游调整产业结构。在全域旅游发展模式下,按照“旅游+”的发展理念,其工业、乡村和农业等发展规划应该围绕旅游进行布局。

伴随着旅游业的兴旺发展,传统的景点旅游模式,已经不能满足现代大旅游发展的需要,要从景点旅游模式转变为全域旅游模式,进行旅游发展的战略再定位。过去的城市开发建设,很少兼顾到旅游景观的需要;另一方面,景区开发,也很少考虑当地居民的需求。全域旅游就是要改变这种“两重天”的格局,将一个区域整体作为功能完整的旅游目的地来建设、运作,实现景点景区内外一体化,做到人人是旅游形象,处处是旅游环境。推进全域旅游,可深度融合三大产业,全面推动产业建设和经济提升,消除城乡二元结构,推进城乡一体化,是符合绿色发展理念的新的发展方式。

我省生态资源丰富、齐鲁文化源远流长,处处是景,风光无限,因地制宜发展全域旅游,需要在全域范围优化配置经济社会发展资源,充分发挥旅游带动作用。全域旅游要求不能停留在景点景区、宾馆饭店配置,而是要更加注重经济社会发展各类资源和公共服务的有效再配置,既宜居又宜游,处处是风景,处处可旅游。比如,水利建设不仅要满足防洪排涝、灌溉功能,还要有审美游憩价值和休闲度假功能。交通建设和管理,不仅要满足运输和安全,还应建成风景道,规划建设厕所等公共服务设施等。国务院办公厅《关于进一步促进游投资和消费的若干意见(国办发〔2015〕62号)》中也明确提出,要大力开发休闲度假旅游产品,鼓励城市发展休闲街区、环城游憩带、城市绿道、骑行公园、慢行系统,拓展城市休闲空间。

为此,本条规定,县级以上人民政府应当完善城市休闲度假设施和功能,保护和利用城市历史文化建筑遗产,培育旅游特色街区,鼓励兴办旅游休闲综合体,开发休闲度假旅游产品,建设具有不同主题和特点的旅游休闲度假城市,以期助力我省全域旅游的快速发展,使当地居民和旅游者能随处感受到休闲、娱乐的氛围。

 

第三节 乡村旅游发展

 

第三十一条  各级人民政府应当突出乡村特点和农民主体,组织实施乡村旅游规划,完善乡村旅游基础设施、公共服务设施和相关休闲配套设施建设,改善环境卫生条件,推动乡村旅游健康有序发展。

各级人民政府和有关部门应当根据有关标准,规范乡村旅游开发建设,保持传统乡村风貌,鼓励和支持开发形式多样、特色鲜明、个性突出的乡村旅游产品。

县级以上人民政府及其有关部门应当扶持具备条件的革命老区、贫困地区和移民库区等通过发展乡村旅游实现脱贫致富。

【本条主旨】

本条是关于政府和有关部门对乡村旅游扶持措施的规定。

【本条释义】

《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》(中发〔2016〕1号)明确提出要大力发展休闲农业和乡村旅游。农业部积极推动落实11部门联合印发的《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》精神,主要包括积极探索有效方式,改善休闲农业和乡村旅游重点村基础服务设施,鼓励建设功能完备、特色突出、服务优良的休闲农业专业村和休闲农业园;鼓励通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、可用林场和水面等资产发展休闲农业和乡村旅游;加强品牌培育,开展全国休闲农业和乡村旅游示范县示范点创建活动、中国最美休闲乡村推介、中国重要农业文化遗产认定、休闲农业和乡村旅游星级企业创建活动等。国务院办公厅关于《加快转变农业发展方式的意见》(国办发〔2015〕59号)明确提出,加强规划引导,研究制定促进休闲农业与乡村旅游发展的用地、财政、金融等扶持政策,加大配套公共设施建设支持力度,加强从业人员培训,强化体验活动创意、农事景观设计、乡土文化开发,提升服务能力。保持传统乡村风貌,传承农耕文化,加强重要农业文化遗产发掘和保护,扶持建设一批具有历史、地域、民族特点的特色景观旅游村镇。提升休闲农业与乡村旅游示范创建水平,加大美丽乡村推介力度。国务院办公厅《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发〔2015〕93号)明确提出,加强统筹规划,推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合。积极发展多种形式的农家乐,提升管理水平和服务质量。建设一批具有历史、地域、民族特点的特色旅游村镇和乡村旅游示范村,有序发展新型乡村旅游休闲产品。鼓励有条件的地区发展智慧乡村游,提高在线营销能力。加强农村传统文化保护,合理开发农业文化遗产,大力推进农耕文化教育进校园,统筹利用现有资源建设农业教育和社会实践基地,引导公众特别是中小学生参与农业科普和农事体验。

一、关于乡村旅游

乡村旅游是指以具有乡村性的自然和人文客体为旅游吸引物,依托农村区域的优美景观、自然环境、建筑和文化等资源,在传统农村休闲游和农业体验游的基础上,拓展开发会务度假、休闲娱乐等项目的新兴旅游方式。乡村旅游的概念包含了两个方面:一是发生在乡村地区,二是以乡村性作为旅游吸引物,二者缺一不可。

二、关于基础设施

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施,是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是社会赖以生存发展的一般物质条件。基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。

三、关于有关标准

本条第二款中“有关标准”是指近年来,山东省旅游发展委员会提出、山东省质量技术监督局发布的《乡村旅游服务规范》《旅游强乡镇评定标准》《旅游特色村评定标准》《好客人家农家乐等级划分与评定》《精品采摘园旅游服务规范与评定》《开心农场旅游服务规范与评定标准》《省级农业旅游示范点检查标准(试行)》等标准。

四、发展乡村旅游的重要意义

近年来,乡村旅游作为推进农业转型升级、实现农民脱贫致富、保护传承优秀传统文化、实现新型城镇化的重要抓手,摆上经济和社会发展全局。2016年,我省乡村旅游投资突破200亿元,总收入突破1800亿元。全省规模化开展乡村旅游的村庄3200多个,乡村旅游经营业户6.4万户,吸纳安置就业31.5万人,建成旅游强乡镇458个、特色村907个、星级农家乐3397个、精品采摘园564个、开心农场85个。“十二五”期间,乡村旅游接待人数由1.59亿人次增长到3.3亿人次,乡村旅游收入由706亿元增长到1806.7亿元。

(一)乡村旅游转变了农村经济发展方式。一是加快了农村经济转型升级。各级将农业调整和发展的精品打造成乡村旅游产品,推动农村经济由一产向三产转变。长岛县抓住大众旅游兴起机遇,引导渔民利用自家房屋开办渔家乐,已经发展渔家乐900余户,年接待游客350万人次,由传统的渔业养殖捕捞县成为全国闻名的渔家乐专业县。二是促进了农村经济结构优化调整。乡村旅游由小变大,逐步发展成为许多市县的主导产业,改变了农村单纯依靠一产的发展局面。枣庄市山亭区相继建成翼云石头部落、洪门葡萄村、汉诺庄园等乡村旅游区,直接间接从业人员3万余人,接待游客436万人次,总收入4.3亿元,相当于第一产业的35%。三是推进了规模化经营。通过发展乡村旅游,将农民土地、房屋等生产生活资料集中起来,统一经营管理,实现了规模化集约经营,改变了单户生产、单户售卖的小农经济模式。目前,全省乡村旅游成方连片发展的县达到10个、镇40多个,发展农家乐30户以上的村230多个。

(二)乡村旅游有效推进了新型城镇化。首先,通过发展乡村旅游,农民直接由一产转向三产,由传统农民就地转化为产业工人和新型市民,实现了“人的城镇化”。潍坊辉渠镇以镇驻地为核心实施整体开发,2200多人从事乡村旅游服务,就近购房生活,实现了就地市民化。其次,通过发展乡村旅游,广大乡村建起了停车场、公共厕所,完善了水电气、邮政通信、金融商贸、文化卫生、休闲健身等公共设施。全省已有200多个乡村旅游点开通了公交巴士,临沂竹泉村、淄博中郝峪村等100多个村开通了无线宽带。第三,通过发展乡村旅游,我省初步建成文化民俗型、山岳度假型、生态环保型、大景区依托型等80多个各具特色的旅游小镇,另有100多个正在规划建设中。

三)助推了乡村文明的整体提升。一是促进了生态文明建设。各地将森林、植被、湿地的保护,水源的涵养作为重中之重,将乡村旅游和生态保护列为考核内容,全省建成了枣庄台儿庄湿地、滨州三河湖村等一批原生态乡村旅游区。二是保护和传承了乡村文化。各地将古村、古镇、古树、古建筑、古遗址等作为最好的旅游资源保护开发,保护修复了烟台牟氏庄园、滨州魏氏庄园、济宁南旺分水闸和泰安戴村坝运河水利枢纽工程等历史文化遗产,恢复了沂源县六月六伏羊节、滨州胡集书会等47项民俗活动,游客真正“看得见山、望得见水、记得住乡愁”。三是促进了乡村文明。通过发展乡村旅游,人流、物流、信息流进入农村,农民逐步接受了现代文明的生活方式,更新了观念认识,提升了文明素质。不完全统计,全省有近50个旅游特色村荣获省级以上文明单位称号。

(四)帮助探索出了扶贫攻坚的新途径。“十二五”期间,通过发展乡村旅游,带动180多个村和30余万人实现脱贫致富。一是改变了农民生产生活条件。临沂竹泉村1467人,依山坡分散居住,村庄道路崎岖不平,环境脏乱差,群众生活极为不便。2008年,沂南县引进资本开发老村建设新村,老村建成乡村旅游景区,新村建成农家乐专业村,农民除获取租金收入外,40多人在景区工作,50多人从事黑陶、柳编、刺绣等生产经营,家家办起农家乐,新村老村相辅相成。二是帮助农民找到了致富门路。通过兴办农家乐、开心农场、特产超市等,农民实现了足不出户就业创业,找到了适合自己的致富门路。淄博中郝峪村113户农民家家户户办起农家乐,几乎没有人外出打工,还吸引了周边近百人就业,人均收入由2003年的不足千元增长到2014年的2.7万元,十年增长20多倍。三是推动实现了整体脱贫致富。将贫困山区、革命老区、边远地区作为旅游扶贫重点,通过发展乡村旅游实现整体脱贫。沂南县常山庄村是沂蒙“红嫂”原型明德英、沂蒙母亲王换于的故乡,办起影视基地,农民借机发展农家乐,200多名村民在影视基地就业,村民收入提高到2014年的23150元。

第三十二条  县级以上人民政府旅游等有关部门应当加强乡村旅游从业人员培训,提高乡村旅游服务水平。

【本条主旨】

本条是关于乡村旅游培训的规定。

【本条释义】

一、关于为何要开展乡村旅游培训

多年的乡村旅游发展实践表明,我国乡村旅游发展的未来方向是既要扩大规模,更要提高质量,增加效益。为提高参与度、提升发展质量,必须持续加强乡村旅游发展的培训、增强农民自我发展能力。乡村旅游能否得到发展、能否不断提高发展质量和效益,关键在于通过各种培训和研修活动,不断提高村民的认识和从业能力,这也是政府有关部门支持乡村旅游发展的应尽职责。  

国家发展改革委等7部门《关于实施乡村旅游富民工程推进旅游扶贫工作的通知》(发改社会〔2014〕2344号)提出要加强人才培训,为重点村旅游发展提供智力支持。各地要加大对贫困地区的市县分管领导和旅游部门主要领导的培训力度,积极支持有关部门和协会加强对乡村旅游企业和乡村旅游经营户开展有针对性的培训,提升经营管理人员和服务人员的综合素质。开展旅游规划扶贫公益行动,鼓励旅游规划单位提供公益性旅游开发咨询服务,倡导旅游规划单位与重点村结对帮扶。鼓励专业志愿者、艺术和科技工作者驻村帮扶,参与乡村风貌设计、乡村规划和建筑设计等工作。

《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》(国发〔2015〕32号)明确提出,结合城乡区域特点,建立有市场竞争力的协作创业模式,形成各具特色的返乡人员创业联盟。引导返乡创业人员融入特色专业市场,打造具有区域特点的创业集群和优势产业集群。深入实施农村青年创业富民行动,支持返乡创业人员因地制宜围绕休闲农业、农产品深加工、乡村旅游、农村服务业等开展创业,完善家庭农场等新型农业经营主体发展环境。国务院办公厅《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》(国办发〔2016〕84号)明确提出,实施农民工等人员返乡创业培训五年行动计划和新型职业农民培育工程、农村青年创业致富“领头雁”计划、贫困村创业致富带头人培训工程,开展农村妇女创业创新培训,让有创业和培训意愿的返乡下乡人员都能接受培训。建立返乡下乡人员信息库,有针对性地确定培训项目,实施精准培训,提升其创业能力。地方各级人民政府要将返乡下乡人员创业创新培训经费纳入财政预算。鼓励各类培训资源参与返乡下乡人员培训,支持各类园区、星创天地、农民合作社、中高等院校、农业企业等建立创业创新实训基地。采取线上学习与线下培训、自主学习与教师传授相结合的方式,开辟培训新渠道。加强创业创新导师队伍建设,从企业家、投资者、专业人才、科技特派员和返乡下乡创业创新带头人中遴选一批导师。建立各类专家对口联系制度,对返乡下乡人员及时开展技术指导和跟踪服务。

二、关于山东省乡村旅游培训开展情况

2013年以来,山东省将乡村旅游培训作为重要抓手推进乡村旅游发展,连续四年组织千名乡村旅游带头人赴台精准交流,连续五年委托山东大学、山东旅游职业学院等院校师生开展乡村旅游从业人员培训,取得明显成效。未来5年将继续组织高等院校师生开展培训,将乡村旅游从业人员再免费培训一遍。

一是开展境外交流培训。坚持问题导向,挑选与我省特点类似、资源接近、可鉴性强、经验做法容易复制的台湾地区,持续实施千名乡村旅游带头人赴台工程,依据派员自身实际分片分区分线路有针对性考察培训,四批累计约4000名村支部书记、企业经理、农家乐业主等完成赴台培训。烟台马家沟村、济南紫缘香草园等600多个乡村旅游点都是学习台湾经验后打造的精品亮点。为扩大精准交流成果,针对我省乡村旅游发展存在的品牌建设力度不够、同质化现象严重、缺少管理和运营经验、特色产品不多等实际问题要求,2016年组织2300名乡村旅游带头人赴境外乡村旅游点进行精准交流。

二是坚持全员免费培训。省、市、县三级旅游部门分工协作,坚持走出去与请进来相结合,建立100多处县级乡村旅游培训基地,科学编制教材,从山东旅游职业学院、山东大学等高等院校精心挑选师资,依据岗位实施精准培训,用三年时间将全省乡村旅游从业人员免费培训一遍。

三是实地观摩对比提高。每年筛选实绩突出、效果明显、有示范引领作用的乡村旅游点,采取一对一、点对点方式,分片分区组织旅游特色村、经营业户等对比交流,学习提高,每年组织规模达到3000-5000人。与浙江、江苏、四川、陕西等先进省份建立合作机制,每年分东中西部组织乡村旅游带头人考察学习其经验做法。说普通话、讲文明语、规范化个性化服务,成为共识,全省乡村旅游服务质量明显提升。

第三十三条  支持乡村居民利用自有房屋、院落和承包地发展乡村旅游,成立和加入乡村旅游专业合作社。

乡村和城镇居民利用自有房屋、院落或者其他条件依法从事旅游经营,享受国家、省扶持农业和服务业发展的有关优惠和奖励;符合有关条件的,公安消防、卫生计生、食品药品监督管理等部门应当依法作出许可。

【本条主旨】

本条是关于乡村旅游经营主体优惠条件的规定。

【本条释义】

一、我省城乡居民利用自有房屋从事旅游经营活动背景

随着休闲时代的到来以及个性化消费的发展,越来越多的消费者喜欢吃在当地、住在当地、游在当地,他们希望深入当地居民家中,体验当地独特的民俗文化,品味原汁原味的地方美食。我省四季分明,旅游淡旺季明显,且受节假日人们集中出游的影响,旅游旺季时,往往出现“一房难求”的现象。如果进行大规模的设施建设,淡季时又会出现房间空置的问题,盈利下降甚至亏损,造成资源浪费。城乡居民利用自身条件开办家庭旅馆、餐馆等从事旅游接待经营,旺季时可分流大量游客,有效解决旅游接待设施不足的问题,同时还能促进就业,实现居民增收;淡季时也不会因为运营成本高而造成亏损,或者设施浪费。目前,全国已经有大量城镇和乡村居民利用自有住宅或其他条件从事旅游经营活动,我省的青岛、烟台、威海、日照、曲阜等旅游热点城市,相当部分城市居民在暑期将自己的闲置房屋通过出租或者自己直接经营的方式从事旅游接待服务。

二、城乡居民从事旅游经营应当享受有关优惠和奖励

国务院办公厅《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》(国办发〔2015〕62号)明确提出,开展百万乡村旅游创客行动。通过加强政策引导和专业培训,三年内引导和支持百万名返乡农民工、大学毕业生、专业技术人员等通过开展乡村旅游实现自主创业。鼓励文化界、艺术界、科技界专业人员发挥专业优势和行业影响力,在有条件的乡村进行创作创业。到2017年,全国建设一批乡村旅游创客示范基地,形成一批高水准文化艺术旅游创业就业乡村。国务院办公厅《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》(国办发〔2016〕84号)明确提出,简化市场准入。落实简政放权、放管结合、优化服务一系列措施,深化行政审批制度改革,持续推进商事制度改革,提高便利化水平。落实注册资本认缴登记和“先照后证”改革,在现有“三证合一”登记制度改革成效的基础上大力推进“五证合一、一照一码”登记制度改革。推动住所登记制度改革,积极支持各地放宽住所(经营场所)登记条件。县级人民政府要设立“绿色通道”,为返乡下乡人员创业创新提供便利服务,对进入创业园区的,提供有针对性的创业辅导、政策咨询、集中办理证照等服务。对返乡下乡人员创业创新免收登记类、证照类等行政事业性收费。在符合土地利用总体规划的前提下,通过调整存量土地资源,缓解返乡下乡人员创业创新用地难问题。支持返乡下乡人员按照相关用地政策,开展设施农业建设和经营。落实大众创业万众创新、现代农业、农产品加工业、休闲农业和乡村旅游等用地政策。鼓励返乡下乡人员依法以入股、合作、租赁等形式使用农村集体土地发展农业产业,依法使用农村集体建设用地开展创业创新。各省(区、市)可以根据本地实际,制定管理办法,支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下,允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。县级人民政府可在年度建设用地指标中单列一定比例专门用于返乡下乡人员建设农业配套辅助设施。城乡建设用地增减挂钩政策腾退出的建设用地指标,以及通过农村闲置宅基地整理新增的耕地和建设用地,重点支持返乡下乡人员创业创新。支持返乡下乡人员与农村集体经济组织共建农业物流仓储等设施。鼓励利用“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)和厂矿废弃地、砖瓦窑废弃地、道路改线废弃地、闲置校舍、村庄空闲地等用于返乡下乡人员创业创新。

城镇和乡村居民利用自有条件参与旅游经营,有利于满足旅游市场多样化需求,有利于弥补传统旅游经营主体的不足,也有利于促进创业、扩大就业。因此,国家出台有关政策,鼓励城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法参与到旅游经营。例如,国务院办公厅《转发国家旅游局等部门关于进一步发展假日旅游若干意见的通知》(国办发〔2000〕46号)针对“黄金周”和“双休日”期间旅游度假的中低档住宿设施严重不足的问题,提出要鼓励引导“家庭旅馆”的发展,发挥社会住宅设施的作用,解决客流高峰住宿困难问题。《国务院办公厅转发人力资源社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》(国办发〔2008〕111号)从鼓励创业角度提出,按照法律、法规规定的条件、程序和合同约定允许创业者将家庭住所、租借房、临时商业用房等作为创业经营场所。为此,本条例作出规定,支持乡村居民利用自有房屋、院落和承包地发展乡村旅游,成立和加入乡村旅游专业合作社。另一方面,对乡村和城镇居民利用自有房屋、院落或者其他条件依法从事旅游经营,给予相应的优惠和奖励。

根据旅游业发展的实际情况,本条明确肯定了城镇和乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件从事旅游经营,但前提是应依法经营。这里的“法”,包括有关法律、法规的规定,例如,城镇或者乡村居民以个人所有的住宅作为主要投资,成立个人独资企业从事旅游经营,那么就应当依照个人独资企业法的有关规定。如果以个人住宅作为出资成立合伙企业,就应当依照合伙企业法的有关规定。

第三十四条 县级以上人民政府及其有关部门应当支持社会力量依法通过租赁、承包、合作、入股、加盟等方式,对旅游资源丰富的乡村实施整体开发,投资建设精品民宿、乡村酒店、农业公园、休闲农庄、乡村文化生态博物馆等乡村旅游项目,研发乡村旅游经典线路,培育特色品牌。

【本条主旨】

本条是关于乡村旅游经营方式和建设项目的规定。

【本条释义】

一、关于乡村旅游经营管理模式

乡村旅游经营管理的模式是根据旅游资源和客源市场来确定的,不同的资源禀赋和地域客源市场,经营管理的模式也不一样。模式是否科学合理,决定着旅游资源与客源市场的对接度,直接影响着乡村旅游可持续发展。我省乡村旅游发展在充分保障农民权益前提下,吸引各类资本通过承包租赁、合资合作、托管经营等多形式参与发展乡村旅游,形成了以村庄为单位,以农户为基础,各类资本竞相投入的多种发展模式,主要包括:1、合作社+农户。这是我省农家乐合作发展的主要形式。村集体或骨干乡村旅游企业牵头成立合作社,将分散的农家乐组织起来,合作社对农家乐统一管理。2009年莱芜房干村成立全省首家乡村旅游专业合作社,最初10户社员加入,现已发展到40多户,2014年合作社收入5000多万元。截至目前,全省发展乡村旅游专业合作社600多家,入社会员近8700余户。2、村委会+公司+农户。淄博市中郝峪村成立管理公司,村民以户为单位,以房屋、宅基地、承包山地等入股,变成股东,并相对独立经营自己的农家乐,公司对90多户农家乐统一管理,2015年实现旅游收入1900多万元,人均收入2.8万元。3、公司+农户。蓬莱马家沟村成立旅游公司,鼓励农户参与公司运营,公司组织农户开展农事体验、采摘垂钓活动,公司免费对农户进行专业培训,除租金外,农户收益归个人所有。4、股份合作制。2012年蒙山旅游集团投资1000万元开发李家石屋村,占90%股份,全村村民联手成立合作社后折合占10%,村民获得入股分红、土地流转补偿金和务工报酬等,人均收入从2012年的7600元增至2015年的2.4万元。5、公司化经营。沂南县竹泉村拥有清泉、翠竹、古村落的生态和民俗文化资源,在江北独具特色。2009年,招徕本村外出成功创业企业成立旅游公司,先行搬迁村民就地安置建设新村,引导搬迁农民兴办农家乐,新村成为农家乐接待专业村;一次性买断村民古村房产、附属物,租赁村集体土地,将老村建成乡村旅游度假区,迅速成为我省乡村旅游主打品牌。

二、关于乡村旅游项目

乡村旅游项目是指通过发掘地方文化,突出乡村性,培育开发的开心农场、精品采摘园、休闲农庄、乡村文化生态博物馆、养生养老中心、研学修学基地、房车自驾车营地等产品。我省的乡村旅游项目主要有:

1、农业公园。是农业乡村旅游的高端形态,是中国乡村休闲和农业观光的升级版。它可以是一个县、市或者多个园区相结合的区域,也可以是单独的一个大型园区,具备农业资源代表性突出的特点,通常由传统农耕文化展示区、现代农业生产区、民风民俗体验区等区域组成,是集农业生产、农业旅游、农产品消费为一体,以解决三农问题为目标的现代新型农业旅游区。临沂兰陵国家农业公园面积62万亩,核心区2万亩,示范区10万亩,辐射区50万亩,为我国首个国家农业公园,项目分为十个功能区:农耕文化区、科技成果展示区、现代农业示范区、花卉苗木展示区、现代种苗培育推广区、农耕采摘体验区、水产养殖示范区、微滴灌溉示范区、民风民俗体验区、休闲养生度假区、商贸服务区等。

2、乡村生态文化博物馆。建设乡村生态文化博物馆,就是依托传统村落,对古民居、古村落、古街巷进行保留、保护和维修利用,对地方乡村历史文化,包括风情文化、建筑园林文化、姓氏文化、名人文化、饮食文化、茶酒文化、婚庆寿庆文化、耕读文化、节庆文化、民俗文化、宗教文化、作坊文化、中医文化等进行系统化整理,建成综合性、生活化、开放性,融合乡村文化、乡村生态、乡村生活于一体的乡村旅游综合体。目前,我省正在推进章丘三德范村、淄博博山中郝峪村、泰安岱岳二奇楼村向乡村文化生态博物馆发展。

3、休闲农场(海洋牧场)。休闲农场是依托生态田园般的自然乡村环境,以当地特色农业资源为基础,向城市居民提供安全健康的农产品和满足都市人群对品质乡村生活方式的参与体验式消费需求,集生态农业、乡村旅游、养生度假、休闲体验、科普教育等功能为一体,实现经济价值、社会价值和生态价值的现代农业创新经营体制和新型农业旅游产业的综合体。目前,我省沂南马泉观光农业园、济宁南阳湖农场初步具备了休闲农场特征。

4、乡村汽车房车露营地。这是与国际积极接轨,满足自驾游游客,可以进行越野汽车、摩托车、山地自行车、跑马、射箭、滑翔、滑草、徒步穿越、拓展、CS野战等多种户外活动的综合性营地。它一般是由房车区、房车修整区、餐饮区、运动休闲区等组成,是当前国际非常流行的一种旅行方式。我省济南历城乐沃自驾汽车营地就是其中的代表,它拥有攀岩壁、真人CS野战场地,室内乒乓羽毛球俱乐部,可提供1000多个就餐位,500人营地帐篷。

5、葡萄酒庄园。以葡萄种植和葡萄酒等深加工为基础,结合当地自然生态和历史文化,将葡萄种植采摘、葡萄酒酿造等农事体验,与葡萄酒品尝、欣赏,以及配套的运动休闲、养生度假设施的城堡式休闲度假基地,是以养生度假生活为突出特点的高端旅游业态。我省烟台蓬莱是我国重要的葡萄酒基地,已经建成一批葡萄酒庄园,具有东方神韵的君顶酒庄、法国庄园风情的瑞枫奥塞斯酒庄、别具苏格兰风情的苏各兰酒庄、独具盛唐气象的国宾酒庄等已经具备接待条件。

6、市民农园。又称社区支持农园、开心农场,是指由农民提供耕地,农民帮助种植管理,由城市市民出资认购并参与耕作,其收获的产品为市民所有,期间体验享受农业劳动过程乐趣的一种生产经营形式和乡村旅游形式。城市白领来到农村租用农民的耕地,在田地里面种植自己喜欢的蔬菜,这些蔬菜平时主要由农夫照顾,社区居民可以根据自己的时间安排去自己的田里浇水、施肥、收获成果。我省于2013年出台开心农场标准,威海张村镇开心农场以已经成为威海市民的重要休闲选择。

7、高科技农园(教育农园)。立足农业优势产业,探索现代农业发展新路径,突出科技引领和示范带动,引进科技化和智能化项目,发展高科技农业。教育农园,指经营者利用农业与农村资源,作为校外大自然教室,提供人们接近自然生态,参与农耕过程,体验农村生活,让人们实质地接触与了解农业生产、农村文化与生活,并经供求双方的互动互补,带动产业与教育发展的农业经营型态。我省寿光的高科技蔬菜博览园已经成为全国各地游客了解现代农业的乐园。

8、乡村民宿。指利用自用的住宅空闲房间,结合当地自然生态和人文环境,提供游客以住宿之处。不同于传统的饭店旅馆,可以没有豪华设施,但要让人体验当地的风情和民宿主人的热情。民宿发源于英国,后在台湾、日本发展迅速。现台湾民宿向精致化、豪华化、高价化、高服务化演进。民宿以特色和服务闻名,在设计上强调舒适、精致、创意、文化艺术,风格多样。民宿的类型,主要有农园民宿、传统建筑民宿、景观民宿、海景民宿、艺术文化民宿、运动民宿、乡村别墅、木屋别墅。

9、旅游小镇。将乡村旅游和新农村建设、生态环境保护、乡村记忆等结合起来,突出游客参与感,强调综合功能的配套完善,培育成要素完备、业态完整、宜居宜业宜游、具有休闲度假综合功能的乡村旅游综合体。旅游小镇不是我国传统建制镇,而是乡村旅游多业态聚合的综合体。浙江乌镇成为典型代表,我省泗水的泗张镇、沂水的院东头镇、沂南的铜井镇等初步具备旅游小镇功能。旅游小镇是我省新型城镇化建设的发展方向,为三类小镇之一。

第三十五条 县级以上人民政府及其有关部门应当依法保护和合理利用传统村镇的自然生态、原居环境和历史文化遗存,规划建设旅游特色村、旅游小镇。

【本条主旨】

本条是关于乡村旅游资源保护的规定。

【本条释义】

一、相关术语

(一)旅游特色村是指利用乡村自然环境、田园景观、农牧渔业生产、农耕文化、民俗文化、古镇村落、农家生活等资源条件,积极发展当地特色乡村旅游,具有一定规模、区域相对独立、特色鲜明的村落。

(二)旅游小镇是指在原有的传统文化、特色建筑、生态环境等珍贵资源精心保护传承的基础上,依托文化支撑、产业支撑、环境支撑、精神支撑和精品支撑,通过科学规划、特色设计、产业植入、项目策划、创意包装、政策扶持、资金投入等全面系统的工作措施,打造的具有历史底蕴厚重、文化特色鲜明、产业绿色环保、功能完备合理、宜居宜业宜游的文化旅游名镇。

二、规划建设旅游特色村、旅游小镇的意义

(一)规划建设旅游特色村、旅游小镇是推动新型城镇化的重要途径和载体

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化过程,是推动我国大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进、互动共荣的城镇化。规划建设旅游特色村、旅游小镇就是要全面激活、释放、开拓镇村的经济文化活力,打造特色经济产业结构和新型业态,建设一批留住乡愁、留住优秀传统文化、传承中华文明的特色镇村,为新型城镇化发展探索新路、补充活力、完善体系,成为新时期推动我国新型城镇化建设的重要途径和载体。

(二)规划建设旅游特色村、旅游小镇是推动供给侧结构性改革的重要工作领域

我国正在大力推进的供给侧结构性改革,是新常态下提高供给体系质量和效率,增强经济持续增长动力,推动社会生产力水平实现整体跃升的重要战略。规划建设旅游特色村、旅游小镇从供给侧和需求侧双向发力,对建筑、文化、生态、创意、信息等高端要素资源进行重组,既提供市场稀缺、资源配置高效的空间产品,又满足了多元化消费时代人们多角度、多层次的体验性、差异性消费需求,是现代市场产品多元化和消费差异性在文化地域空间的集中反映,是贯彻国家推进供给侧结构性改革,实现有效供给和有效需求对接的重要载体和工作领域,更是推动城乡要素双向流动、相互交融、共同发展的重要途径。

(三)规划建设旅游特色村、旅游小镇是贯彻落实五大发展理念的重要功能平台

全面落实创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念,应始终贯穿于我国经济社会发展的各个领域和各项工作。旅游特色村、旅游小镇建设就是按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,结合自身特质,找准产业定位,科学进行规划,挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋,形成“产、居、人、文、景”五位一体有机结合,具有明确产业定位、文化内涵、休闲旅游和一定社区功能的重要功能平台。通过规划建设旅游特色村、旅游小镇,能够进一步推进理论创新、制度创新、产业创新和功能创新;推动城乡协调、人与自然协调、区域发展协调;促进生态环保、紧凑集约、绿色低碳的绿色发展;推进城乡互动、对外开放、合作发展;实现贫富差距缩小、公共服务均等、共同富裕的发展目标,是全面贯彻落实五大发展理念的重要体现和功能平台。

规划建设旅游特色村、旅游小镇需要统筹和整合规划,有序发展,切实保护好乡村生态环境、农耕文化和乡土文化,走可持续发展之路。必须坚持依托和严格保护乡村自身环境,切忌借发展乡村旅游之名,脱离乡村生产和生活空间。尤其值得关注的是,自乡村旅游试点发展以来,已经出现一些不顾村情镇情、一哄而上、大干一场的盲目认识和做法,围绕发展旅游特色村、旅游小镇的各类规划已经出现政出多门、脱离实际、难以整合和落地实施困难的尴尬局面。为此,必须按照多规合一的思路,以城乡规划、村镇规划和土地利用规划为基础,整合农业、水利、交通、旅游等相关规划,形成切实保障旅游特色村、旅游小镇有序发展、可以稳步实施的综合性规划,用于指导旅游特色村、旅游小镇沿着可持续的轨道良性发展。

 

第三章 旅游公共服务

 

本章共6条,分别对旅游公共服务进行了详细规范,具体包括:旅游公共服务设施建设、旅游公共交通配套设施建设、旅游厕所、旅游公共信息服务、旅游公共文化设施免费开放等。

第三十六条 县级以上人民政府应当统筹建设城乡基础设施和公共服务设施,逐步实现旅游公共服务覆盖社区和乡村;完善老年人和残疾人旅游服务设施,建设老年人、残疾人旅游无障碍环境。

旅游主管部门可以通过政府购买服务等方式,鼓励、引导社会资本和社会力量参与旅游公共服务。

【本条主旨】

本条是关于旅游公共服务设施建设的规定。

【本条释义】

一、关于公共基础设施

公共基础设施是指为公众设置的,公众都可以共享,不允许某个人独占或排他的一些基础性设施。如:医疗机构、教育机构、道路桥梁等。

二、关于公共服务设施

公共服务设施是公共服务与设施两个词语构成的,公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务和公共安全服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入,为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务,如提供水、电、气,交通与通讯基础设施,邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务,如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务,如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求,如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。

三、关于无障碍环境

无障碍环境指的是一个既可通行无阻而又易于接近的理想环境,包括物质环境、信息和交流的无障碍。物质环境无障碍主要是要求:城市道路、公共建筑物和居住区的规划、设计、建设应方便残疾人通行和使用,如城市道路应满足坐轮椅者、拄拐杖者通行和方便视力残疾者通行,建筑物应考虑出入口、地面、电梯、扶手、厕所、房间、柜台等设置残疾人可使用的相应设施和方便残疾人通行等。信息和交流的无障碍主要是要求:公共传媒应使听力言语和视力残疾者能够无障碍地获得信息,进行交流,如影视作品、电视节目的字幕和解说,电视手语,盲人有声读物等。

我国无障碍设施建设自20世纪80年代起步。1986年7月,建设部、民政部、中国残联共同编制了《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范(试行)》。1990年12月残疾人保障法和1996年8月老年人权益保障法颁布施行,均有明确条文规定建设无障碍设施。2008年修订的残疾人保障法,将原来有关无障碍环境建设的一个条款扩充为一个章节,体现了我国法律对于无障碍环境建设的重视。2012年颁布的《无障碍环境建设条例》,明确提出县级以上人民政府负责组织编制无障碍环境建设发展规划并组织实施,而且无障碍环境建设发展规划的编制,必须征求残疾人组织等社会组织的意见,并要求将无障碍环境建设发展规划纳入国民经济和社会发展规划以及城乡规划。

四、关于政府购买服务

政府购买公共服务是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成,并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量,按照一定的标准进行评估后支付服务费用,即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”,是一种新型的政府提供公共服务方式。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全,政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。

在理解政府购买公共服务时需要注意以下三方面内容:第一,政府购买公共服务的主体是政府,不论是一级政府,还是政府相关部门;第二,政府购买公共服务的客体是社会组织与企事业单位,社会组织包括社会团体、民办非企业单位、基金会等,企业包括国有企业、民营企业,事业单位同样也是政府购买公共服务的客体;第三,公共服务不同于私人服务。一般来说,政府购买的服务可以分为两大类:一是政府机构及其工作人员自身消费的服务,二是政府机构及其工作人员为社会所提供的服务。前者属于政府内部的服务,服务对象是政府机构和政府官员自身,后者属于公共服务,服务对象是除政府以外的其他社会机构和公众。

政府购买公共服务是政府采购的一部分,遵守《中华人民共和国政府采购法》的相关规定。根据《中华人民共和国政府采购法》第二条规定,政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。采购对象包括货物、工程和服务,其中“服务”的行为包括公共服务,这样,政府购买公共服务就有法可依。

五、关于旅游公共服务

所谓旅游公共服务,是指政府和其他社会组织、经济组织为满足旅游者的公共需求,而提供的基础性、公益性的旅游公共产品与服务,主要包括旅游信息咨询服务、旅游安全保障服务、旅游交通便捷服务、旅游便民惠民服务、旅游行政服务等内容。旅游公共服务是为旅游者提供一个便捷、安全、舒适的旅游环境,从而提高旅游者满意度的需要。

第三十七条 支持省内外企业开辟本省至境内外主要客源地的航线,发展旅游支线航空;鼓励企业开展旅游包机业务,增开国际、国内邮轮航线,开设旅游专列。

设区的市和具备条件的县(市、区)人民政府应当设立旅游集散中心或者旅游者中转站,完善设施和功能,推进机场、车站、码头等设施和市内交通的无缝衔接,实现多式联运。

县级以上人民政府交通运输主管部门应当推进城乡交通一体化,加快通往主要景区、乡村旅游点、旅游特色村道路交通建设,配合旅游主管部门完善高速公路、国道、省道以及通往主要景区和重点乡村旅游点旅游道路的旅游指示标识。

【本条主旨】

本条是关于旅游公共交通配套设施建设的规定。

【本条释义】

一、关于旅游交通

所谓的旅游交通,是指旅游者利用某种手段和途径,实现从一个地点到达另外一个地点的空间转移过程。它既是旅游者“抵达目的地的手段,同时也是在目的地内活动往来的手段”。旅游活动一个重要的特点是具有异地性,要离开自己的常住地前往另一地区游览、参观,而要实现这种异地访问必然需要交通的连接,因此旅游交通也是旅游业的一个重要支柱,为旅游业及旅游活动本身的发展提供了重要的工具。但旅游交通不仅仅是作为一种两地之间转移的工具,有些情况下旅游交通本身也是吸引旅游者的重要资源,因为在乘坐交通工具的同时也可以欣赏沿途的风光景色。

旅游交通可以划分为航空、铁路、公路、水路和特种旅游交通等基本类型。

(一)航空旅游交通

航空交通是各种类型旅游交通中速度最快,可以跨越地面上的各种自然障碍的交通工具。它可以按旅行社的要求定时间、定航线,乘坐时舒适、安全、省时,因而深受旅游者的欢迎。航空交通是远距离旅行的主要交通方式。

航空旅游交通分为定期航班服务和旅游包机服务。定期航班服务是航空公司在国内航线和国际航线上按照对外公布的航班时刻表飞行的航空服务;旅游包机服务是一种不定期的航空包乘服务业务。没有固定的时间和航线,可根据旅游者的需要调整,方便了旅游者。尽管宽体载客飞机相继问世,使得飞机的载客量大为增加,也更为舒适,但是航空旅游交通也有其不足之处,飞机的购置费用太高,耗能大,运量相对小,受气候条件的影响大,只适合远距离、点对点之间的旅行,不适合做近距离的运输。因此航空旅游交通必须和其他交通工具相互配合、取长补短,共同完成旅游交通服务。

(二)铁路旅游交通

铁路交通是发展较早的一种交通,因它的出现而促进了旅游业的发展,是现代空间位移的主要形式之一。在我国,铁路旅游交通一直居于主要地位,是国内的长距离旅游交通的主要旅行方式。铁路旅游交通的优点是运量大、速度快、价格低、安全系数高、连续性强、受气候条件影响较小,不足之处是灵活性差、建设周期长、建设投资大、耗能较大等。

由于航空、高速公路及汽车的发展,乘坐火车出游的游客大量减少。为了改变铁路旅游交通在竞争中的不利地位,许多国家都在对铁路交通进行改革,如提高列车运行速度、增加旅游直达快车、发行旅游车票、改善列车乘坐条件、降低运输费用、实行夕发朝至、增加服务项目、减少停站等措施,保证游客旅途的舒适和在最短时间内到达旅游目的地,以此来减轻市场竞争中的压力。

(三)公路旅游交通

公路旅游交通是世界上最受欢迎的短途运输方式,其最大的优点是自由灵活、方便舒适,可以随时随地停留和任意选择旅游地点。公路交通的主要运输工具是汽车,汽车旅游是世界旅游交通发展的大趋势之一。目前,高速公路密集成网,汽车普遍进入家庭,很多人喜欢驾车在国内旅游或到邻近国家旅游。随着我国高速公路网的修建,轿车越来越多地进入家庭,汽车旅游也表现出强劲的发展势头。在很多地区的旅行社已经开展了自驾游的旅游项目,一些拥有轿车的家庭也会采取驾车自助出游的方式。乘坐汽车旅游的优点是:对自然交通条件适应性强、可以任意选择旅游点、扩大旅游活动的范围。缺点是:运载量小、运费高、受气候变化影响大、污染程度高、安全系数低、适合于短途旅游。

(四)水路旅游交通

水路旅游交通主要包括远程定期班轮服务、海上短程渡轮服务、游船服务和内河客运服务四种。在各种旅游交通中,乘坐轮船的运载量远远超过了大型飞机。现代水路旅游交通中,游轮是一种比较受欢迎的交通工具。旅游客轮有“流动的旅馆”之美誉,游客不仅可以在游轮上食宿,因游船活动空间大,还配有各种大众娱乐设施,游客可以在船上享受悠闲舒适的旅游生活。在巡游过程中可以在不同地点登岸游览观光,也可以在船上尽情地观赏湖光山色、两岸美景。近几年,游船又有了新的发展,许多国家开展各种特色各异的游乐项目,借助游船来实现游客的跨国旅游。

水路旅游交通具有运载力大、能耗小、成本低、舒适等优点。大型的游轮一次可以运载数百至上千名旅游者。不利的方面是:行驶速度慢,受季节、气候和水域情况的影响,准时性、连续性和灵活性相对较差、时间较长。

(五)特种旅游交通

特种旅游交通主要是指为满足旅游者某种特殊需求而产生的旅游交通方式。除了为旅游者提供空间位移服务之外,还可以满足游客的娱乐需求。根据其自身的特殊性特种旅游交通可分为以下几类。

1、用于景点和景区内的专门交通工具,如观光游览车、电瓶车等。

2、在景点和景区内的某些特殊地段,为了旅游者旅行安全或减少行走距离、节省体力而设置的交通工具,如缆车、索道、渡船等。

3、有探险娱乐及在特殊需要情况下使用的交通工具,如帆船、飞翔伞、热气球等。

4、带有娱乐性质,辅助旅游者游览观赏的旅游交通工具,如轿子、滑竿、马匹、骆驼等。

二、关于旅游集散中心或旅游者中转站

旅游集散中心是为方便广大游客到该地旅游而设立的服务平台。旅游集散中心由当地相关旅行社负责具体运作,整合散客旅游资源和规范散客旅游市场以及满足市民个性化旅游需求和促进自助游消费市场培育的重要综合性平台。所谓旅游者中转站,是指旅游者中途转换交通运输工具的地方,一般是集游客集散、分流、旅游信息咨询服务等功能于一身的综合服务体。在一些地方,为解决通往景区的道路交通拥堵等问题,中转站还提供私家车泊车、转乘景区专线等服务。

建立游客集散中心或者旅游者中转站,能够方便旅游者到达景区,方便旅游者在不同的景区之间往返。为使旅游者享受更好的服务,本条第二款规定设区的市和具备条件的县(市、区)人民政府应当设立旅游集散中心或者旅游者中转站,完善设施和功能,推进机场、车站、码头等设施和市内交通的无缝衔接,实现多式联运。

三、关于旅游指示标识

所谓旅游指示标识,是指用以传递旅游信息或者吸引旅游者注意力,被设计成文字或图形的视觉展示,包括景区介绍牌、景区名牌、景观介绍牌、配套设施指示牌、景区游览路线引导牌、友情提示牌、安全管理标识牌、景点游览图、旅游交通指示牌等。

在现代越来越复杂的空间和信息环境中,及时、方便地获取旅游信息,对旅游者顺利进行旅游活动十分重要。景区是旅游者进行游览等旅游活动的地方,在景区和通往景区的道路设置旅游指示标识,可以使旅游者及时、方便地获取旅游信息,能够使旅游者顺利进行旅游活动。因此,本条要求县级以上人民政府交通运输主管部门应当推进城乡交通一体化,加快通往主要景区、乡村旅游点、旅游特色村道路交通建设,配合旅游主管部门完善高速公路、国道、省道以及通往主要景区和重点乡村旅游点旅游道路的旅游指示标识。

第三十八条 县级以上人民政府应当加强规划引导,统筹推进旅游厕所建设,满足旅游者需要。

旅游主管部门应当加强对旅游厕所建设和运营的统筹协调,引入现代技术和第三方机构加强监督管理。

景区、旅游度假区、乡村旅游点、交通集散地等应当按照有关规定,对旅游厕所及其设施进行改造提升,加强日常管理,保持整洁卫生。

本省公共场所的厕所向社会免费开放。

【本条主旨】

本条是关于旅游厕所的规定。

【本条释义】

一、关于县级以上人民政府统筹推进旅游厕所建设

旅游厕所是旅游公共基础设施的一部分,是政府应该统筹推进建设的必要设施,因此本条第一款强调要求县级以上人民政府应当加强规划引导,统筹推进旅游厕所建设,满足旅游者需要。

二、关于旅游厕所建设运营管理

经过多年建设,我国旅游公共服务设施有很大改观,取得了很大成绩,但与游客要求和国际旅游标准还有很大差距,其中旅游厕所问题尤为突出,数量过少、质量低劣、分布不均、管理缺位。2015年1月,国家旅游局制定出台《关于实施全国旅游厕所革命的意见》,计划用三年时间,通过政策引导、资金补助、标准规范等手段持续推进“旅游厕所革命”,到2017年最终实现旅游景区、旅游线路沿线、交通集散点、旅游餐馆、旅游娱乐场所、休闲步行区等的厕所全部达到三星级标准,并实现“数量充足、卫生文明、实用免费、有效管理”的要求。从2015年开始的三年,全国将新建旅游厕所3.2万座,改扩建旅游厕所2.5万座。其中在2015年,全国新建旅游厕所1.3万座,改扩建旅游厕所9500座。因此,本条第二款规定了旅游主管部门应当加强对旅游厕所建设和运营的统筹协调,引入现代技术和第三方机构加强监督管理。

三、关于旅游厕所日常管理

《公共场所卫生管理条例实施细则》第十五条规定,公共场所经营者应当根据经营规模、项目设置清洗、消毒、保洁、盥洗等设施设备和公共卫生间。公共场所经营者应当建立卫生设施设备维护制度,定期检查卫生设施设备,确保其正常运行,不得擅自拆除、改造或者挪作他用。公共场所设置的卫生间,应当有单独通风排气设施,保持清洁无异味。

2015年8月,国务院办公厅发布了《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》,提出要大力推进旅游厕所建设。鼓励以商建厕、以商养厕、以商管厕,用三年时间全国新建、改建5.7万座旅游厕所,完善上下水设施,实行粪便无害化处理。到2017年实现全国旅游景区、旅游交通沿线、旅游集散地的旅游厕所全部达到数量充足、干净无味、实用免费、管理有效的要求。因此,本条第三款规定,景区、旅游度假区、乡村旅游点、交通集散地等应当按照有关规定,对旅游厕所及其设施进行改造提升,加强日常管理,保持整洁卫生。

四、关于公共场所厕所免费开放

所谓公共场所是指向公众提供工作、学习、经济、文化、社交、娱乐、体育、参观、医疗、卫生、休息、旅游和满足部分生活需求所使用的一切公用建筑物、场所及其设施的总称。根据国务院1987年4月1日发布的《公共场所卫生管理条例》中规定的公共场所共7类28种:1、住宿与交际场所(8种):宾馆、饭馆、旅馆、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座。2、洗浴与美容场所(3种):公共浴室、理发馆(店)、美容院。3、文化娱乐场所(5种):影剧院、录像厅(室)、游艺厅(室)、舞厅、音乐厅。4、体育与游乐场所(3种):体育场(馆)、游泳场(馆)、公园。5、文化交流场所(4种):展览馆、博物馆、美术馆、图书馆。6、购物场所(2种):商场(店)、书店。7、就诊与交通场所(3种):候诊室、候车(机、船)室、公共交通工具(汽车、火车、飞机和轮船)。因此,本条第四款规定,本省公共场所的厕所向社会免费开放。

第三十九条 县级以上人民政府旅游主管部门应当设立旅游服务热线并向社会公布,向旅游者提供旅游咨询、旅游投诉、旅游提示等服务。

县级以上人民政府旅游主管部门应当推进互联网技术在旅游领域的应用,建立健全旅游信息库和旅游公共信息服务平台,在机场、车站、码头、城市广场、景区、旅游购物场所等旅游者集中的公共场所设置旅游咨询服务设施,向社会提供公益性信息咨询服务。

【本条主旨】

本条是关于旅游公共信息服务的规定。

【本条释义】

近些年,在各级政府的重视下,我国旅游公共服务建设取得长足发展。截至“十二五”末期,我国各地旅游资讯网站已普遍建立,全国旅游服务热线12301逐步开通,旅游咨询热线在主要旅游城市普遍设立,旅游咨询中心在优秀旅游城市基本建立。部分城市已形成由主中心、分中心、咨询站点、触摸屏等组成的旅游咨询网络。以游览咨询信息、假日旅游市场信息、境内外旅游目的地安全风险提示信息、旅游服务质量信息等为代表的旅游公共信息内容不断充实,信息发布渠道逐步拓宽。我国旅游公共服务提供方面也已经具备了一些制度基础,如以《公共信息导向系统设置原则与要求》和《旅游信息咨询中心设置与服务规范》为代表的国家标准,以《城市旅游公共信息导向系统设置原则与要求》和《城市旅游集散中心等级划分与评定》为代表的行业标准,以《旅游咨询服务中心等级划分与评定》和《旅游集散中心等级划分与评定》为代表的地方标准,这些制度为旅游公共服务具体内容入法提供了依据。但旅游公共服务建设还存在数量不足、现代化信息手段欠缺、舒适性和便捷性有待提高、发展不平衡和设施布局不合理等问题。基于此,并针对当前旅游公共服务方面最为突出的需求,本条例对旅游公共服务提供作出了较为详细的规定。

一、旅游公共服务提供的责任主体是政府

公共服务提供本身就是政府的应有职责,旅游公共服务提供涉及多个部门、多个产业,应当由政府统一协调和推动。政府在公共服务提供方面的责任是统筹职责,即政府调动、要求各相关部门在各自的职责范围内,履行提供相应旅游公共服务的职责。

二、旅游公共信息和咨询服务是公益性质的

旅游公共信息和咨询平台包括旅游咨询服务中心、旅游集散中心等实体,也包括网络、咨询电话等载体。县级以上人民政府应当根据需要建立旅游公共信息和咨询平台。所谓旅游公共信息和咨询平台,是指向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等与旅游活动有关的信息,并回答旅游者相关询问的环境或者条件。县级以上人民政府应当根据旅游者以及促进旅游发展的需要,建立旅游公共信息和咨询平台,以满足旅游者对相关信息的需要。

建立的旅游公共信息和咨询平台,是政府为提供旅游公共服务设立的,而公共服务具有无偿性,因此,旅游公共信息和咨询平台应当无偿地向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务,不得以任何名义收取任何费用。

三、关于旅游咨询设施

所谓旅游咨询设施,是指为旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等与旅游活动有关的信息,并回答旅游者相关询问的机构。

第四十条 县级以上人民政府应当推进公共文化设施建设。文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、纪念馆等公共文化场所和爱国主义教育基地应当向社会免费开放。

【本条主旨】

本条是关于旅游公共文化设施等免费开放的规定。

【本条释义】

一、关于爱国主义教育基地

爱国是中华民族的光荣传统,是推动中国社会前进的巨大力量,是各族人民共同的精神支柱,是社会主义精神文明建设主旋律的重要组成部分,同时也是中国培养四有新人的基本要求。爱国主义教育是提高全民族整体素质的基础性工程,是引导人们特别是广大青少年树立正确理想、信念、人生观、价值观,促进中华民族振兴的一项重要工作。1997年7月,中宣部向社会公布了首批百个爱国主义教育示范基地,并以此影响和带动全国爱国主义教育基地的建设。此次公布的100个示范基地中,反映中华民族悠久历史文化内容有19个,反映近代中国遭受帝国主义侵略和我国人民反抗侵略、英勇斗争内容的有9个,反映现代我国人民革命斗争和社会主义建设时期内容的有75个。

二、关于向社会免费开放

《公共文化体育设施条例》第二条规定,本条例所称公共文化体育设施,是指由各级人民政府举办或者社会力量举办的,向公众开放用于开展文化体育活动的公益性的图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆(站)、体育场(馆)、青少年宫、工人文化宫等的建筑物、场地和设备。第二十一条规定,需要收取费用的公共文化体育设施管理单位,应当根据设施的功能、特点对学生、老年人、残疾人等免费或者优惠开放,具体办法由省、自治区、直辖市制定。2007年国家发展改革委《关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》提出,对具有社会公益性的博物馆、纪念馆等游览参观点,要结合政府财政拨款情况从低制定门票价格或免费。2008年国家发展改革委联合财政部等八部门下发了《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》。该通知提出,除文物建筑及遗址类博物馆外,全国各级文化、文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆和全国爱国主义教育示范基地,两年内全部向社会免费开放。2011年,文化部和财政部联合下发了《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆(站)免费开放工作的意见》,提出要与深化文化体制改革、提升公共文化服务能力相结合,实现美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费向群众提供。因此,本条规定,文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、纪念馆等公共文化场所和爱国主义教育基地应当向社会免费开放。

第四十一条 县级以上人民政府旅游等有关部门应当在法定节假日和其他旅游高峰期,发布重点景区的客流量和承载量、住宿和交通状况、极端天气预警、传染病疫情信息等旅游服务信息。

【本条主旨】

本条是关于旅游服务信息发布的规定。

【本条释义】

近年来,我国旅游出游人数猛增,景区人满为患、交通拥堵,尤其是重要节假日、节庆活动或旅游旺季,出现种种安全隐患和旅游投诉等问题:一是人数过多造成的拥挤和人员、设施、设备的超负荷运转,给旅游者人身安全埋下了隐患;二是景观的过度利用,缺乏必要的休养生息,造成了景区自然生态环境,尤其是一些不可恢复的文物古迹等资源的安全隐患;三是景区接待服务水平大打折扣,旅游质量下降,旅游者观光游览效果大受影响。因此,县级以上人民政府旅游等有关部门有必要发布相关旅游服务信息,同时与重点景区事先共同研究制定旅游应急预案,做好应对准备。当地人民政府当接到景区的报告后,应及时协调景区以及公共交通、治安等部门,采取交通管制、车辆疏导、引导旅游者向其他景区分流等各种方式,及时疏导、分流旅游者,避免过分集中。

 

第四章  旅游经营

 

本章共14条,分别对参与旅游经营的各类主体进行了规范,具体包括:旅游经营者应遵守的一般经营规则;导游执业活动规范、权利保障;景区的设立、门票管理、流量控制、旅游经营者的合法权益保护等。

第四十二条 旅游经营者从事经营活动,应当标明真实名称、经营范围、服务项目、价格或者收费标准,向旅游者提供符合国家规定的旅游产品和服务项目以及真实的旅游服务信息,公布旅游咨询、投诉和救助电话,对旅游者的有关咨询作出真实、明确的回答。

任何单位和个人不得假冒旅游经营者的注册商标、品牌、质量认证标志,或者冒用旅游经营者的名义从事旅游经营活动。

未取得旅行社业务经营许可的协会、学会、俱乐部、车友会、媒体、互联网群等不得从事旅行社业务。

【本条主旨】

本条是关于旅游经营者应遵守的一般经营规则以及未取得旅游业务经营许可不得从事旅行社业务的规定。

【本条释义】

一、关于旅游经营活动的一般要求

根据本条第一款的规定,旅游经营者从事经营活动,需要标明真实名称、经营范围、服务项目、价格或者收费标准,向旅游者提供符合国家规定的旅游产品和服务项目以及真实的旅游服务信息。这些信息对于旅游者来说,是作出旅游有关选择的主要依据。对于旅游经营者而言,应当遵循诚实信用原则,保证信息的真实、准确。实践中,一些旅游经营者在招徕、组织旅游者活动中发布虚假信息,进行虚假宣传,误导旅游者。针对这种情况,本条对旅游经营者保证宣传信息真实、准确的义务作了明确规定。之所以这样规定,一方面是因为存在现实意义,另一方面从我国有关法律、法规看,也有相应的依据。消费者权益保护法第十九条规定,经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息,不得作引人误解的虚假宣传。经营者对消费者就其提供的商品或者服务的质量和使用方法等问题提出的询问,应当作出真实、明确的答复。消费者权益保护法第二十二条规定,经营者应当保证在正常使用商品或者接受服务的情况下其提供的商品或者服务应当具有的质量、性能、用途和有效期限。经营者以广告、产品说明、实物样品或者其他方式表明商品或者服务的质量状况的,应当保证其提供的商品或者服务的实际质量与表明的质量状况相符。另外,旅行社条例第二十九条也规定,旅行社在与旅游者签订旅游合同时,应当对旅游合同的具体内容作出真实、准确、完整的说明。旅游经营者作为经营者,应当遵守这些法律、法规的规定。

二、关于旅游经营假冒行为的禁止性规定

根据本条第二款规定,任何单位和个人不得假冒旅游经营者的注册商标、品牌、质量认证标志,或者冒用旅游经营者的名义从事旅游经营活动。旅游经营活动中,一些单位和个人假冒他人的注册商标、品牌等从事旅游经营活动,侵犯了他人的合法权益,针对这种情况,本条对这种情形予以明确禁止。反不正当竞争法第二十一条对此有明确的规定:经营者假冒他人的注册商标,擅自使用他人的企业名称或者姓名,伪造或者冒用认证标志、名优标志等质量标志,伪造产地,对商品质量作引人误解的虚假表示的,依照《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国产品质量法》的规定处罚。经营者擅自使用知名商品特有的名称、包装、装潢,或者使用与知名商品近似的名称、包装、装潢,造成和他人的知名商品相混淆,使购买者误认为是该知名商品的,监督检查部门应当责令停止违法行为,没收违法所得,可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款;情节严重的可以吊销营业执照;销售伪劣商品,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

三、关于未取得旅行社经营许可不得从事旅行社业务的规定

本条第三款规定,未取得旅行社业务经营许可的协会、学会、俱乐部、车友会、媒体、互联网群等不得从事旅行社业务。旅行社作为旅游业的重要经营主体,是连接旅游生产服务各个环节的纽带,在推动旅游消费、促进旅游经济等方面发挥着积极作用。为了保证旅行社具有一定的市场生存能力和信誉保证能力,引导我国旅行社质量的整体提高,旅游法及旅行社条例都对旅行社的设立设置了一定的条件,严格准入门槛,这样有利于引导旅行社行业的健康发展,也有利于旅游者合法权益的保护。近些年来,随着旅游经济的快速发展,旅行社行业的规模不断扩大,旅行社的数量不断增长。同时,也出现了一些新情况、新问题,如以社团、俱乐部、车友会、互联网群等名义召集游客从事经营活动,追求刺激的高风险旅游项目增多又缺乏有效安全监管,带来了一系列问题。本条对这种现象作出了明确规定。需要说明的是,本条所谓的“互联网群”是指微信、QQ群等利用互联网技术供多人聊天交流的一个公众平台,利用微信、QQ群等组织人数较少且不以营利为目的的旅游活动不属于本条禁止的范围。

第四十三条 旅行社组织旅游活动应当依法与旅游者订立书面旅游合同;除法律、行政法规规定外,不得要求旅游者提供其他证明。

旅行社在旅行行程中不得擅自变更行程安排、旅游项目或者游览时间。

【本条主旨】

本条是关于旅行社与旅游者订立合同的一般规定及在旅行行程中的有关义务。

【本条释义】

一、关于订立合同的规定

旅游者即游客常常由于没有签订旅游合同或者旅游合同的约定含混、模糊,导致一些旅行社以降低服务标准、减少景点、增加自费项目或购物次数、时间等手段侵害旅游者的合法权益,旅游者因无旅游合同作为证据不能通过向旅游行政管理部门投诉或者向司法部门提起诉讼来维护自己的合法权益。合同法没有对旅游合同的形式和主要权利义务做出规定。为保障减少旅游争端,保障旅游者的合法权益,规范旅游市场秩序,本条规定了旅行社应当与旅游者签订书面旅游合同。本条规定的立法目的就是要明确旅行社和旅游者之间的权利义务,若无书面载体,则旅游者无书面旅游合同作为证据来维护自己的合法权益,旅游行政管理部门对旅行社的监控缺少了最重要的切入点和落脚点。因此,无论从维护游客的合法权益,还是从加强对旅游市场的管理来看,旅游合同都应当采用书面形式。

当前,我国个人信息滥用问题较为严重,存在着大量未获法律授权、未经本人许可或者超出必要限度地收集、使用、披露他人个人信息的现象,旅游行业也不例外。旅游经营活动中,一些旅游经营者会要求旅游提供一些无关的证明,不可避免地会涉及到旅游者的个人信息。但一些旅游经营者个人信息管理混乱,导致个人信息丢失;还有一些旅游经营者在利益驱动下,违规收集、买卖旅游者个人信息。个人信息的泄露,轻则导致生活安宁被打破,重则可能带来严重的人身、财产损害。因此,本条规定除法律、行政法规规定外,不得要求旅游者提供其他证明。

二、关于旅行社应当严格执行旅游行程安排的规定

这是旅行社必须履行的按接待计划组织旅游的义务。由旅行社确定的接待计划即旅游行程计划是经旅游者认可的,是旅游者与旅行社订立的旅游合同的一个组成部分。旅游行程计划一般包括乘坐交通工具、游览景点、住宿标准、餐饮标准、娱乐标准、购物次数等内容的安排,应当严格按照事先确定、经旅游者认可的旅游接待计划,安排旅游者的旅行、游览活动,不得擅自增加、减少旅游项目或者中止旅游活动。这也是合同法所规定的“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”的要求。当然,旅游者旅行、游览过程中,遇有可能危及旅游者人身安全的紧急情形时,经征得多数旅游者的同意,可以调整或者变更接待计划。

第四十四条  旅行社不得以低于接待和服务费用的不合理低价组织旅游活动。

旅行社组织旅游活动不得指定购物场所,不得安排另行付费旅游项目。经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外。

旅行社与旅游者在旅游合同中约定安排购物场所和另行付费旅游项目的,应当以显著的方式明示;未事先约定,旅游者要求安排购物场所或者另行付费旅游项目的,旅行社应当与旅游者签订补充协议。

【本条主旨】

本条是关于旅行社不合理低价组织旅游活动,指定购物等的禁止性规定。

【本条释义】

近年来,伴随着我国旅游产业的蓬勃发展,旅游乱象也愈演愈烈,从“零团费”强迫购物,到擅自将旅游者转团、拼团;从任意缩短旅游时间、减少旅游服务项目,到兜售假冒伪劣商品,一系列旅游质量问题的出现,在损害旅游者权益的同时,也扰乱了旅游市场秩序。如何防治旅行社组织、接待旅游者活动中的突出问题,成为旅游条例制定过程中各方关注的重点问题。

一、关于禁止不合理低价旅游的规定

本条第一款规定,旅行社不得以低于接待和服务费用的不合理低价组织旅游活动,这款规定主要针对的是“零团费”等低价组织旅游活动的行为。制定过程中,曾规定为“旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游者”。审议过程中,有意见提出,旅游服务作为一种商品,在市场上进行交易,作为市场的主体企业有权对自己的商品进行定价,是否低于成本是企业自己决策的事情,企业可以根据自身经营情况来决定。另外,是否低于成本由政府主管部门、行业组织还是独立的第三方来认定,也存在问题。还有意见认为,问题的关键在于是否损害了旅游消费者的权益。如果没有损害,即使“低于成本的价格”,也不能干预;如果确有损害,以反不正当竞争法、消费者权益保护法惩处即可,但不能以“低于成本的价格”的名义进行惩处。本条吸收了这些意见,修改为“旅行社不得以低于接待和服务费用的不合理低价组织旅游活动”。

二、关于指定购物和另行付费旅游项目的规定

本条第二款、第三款规定,旅行社组织旅游活动不得指定购物场所,不得安排另行付费旅游项目。经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外。立法过程中,曾规定“旅行社组织接待团队旅游不得指定购物场所,不得强迫或者变相强迫购物,不得安排任何形式的另行付费旅游项目”。对此,一些意见认为,“不得指定购物场所”实际上行不通。无论是国内还是国外、内地还是港澳台,都有政府有关部门审定或行业机构推荐的购物商店,游客去这些地方购物实际风险较小。另外,“不得强迫或者变相强迫购物”“不得安排任何形式的另行付费旅游项目”也过于绝对。实际可能是旅游合同中约定了购物场所和次数,另行收费项目也有部分游客欢迎。关键的问题在于购物的次数是否任意增加、时间是否任意延长,对不购物的游客有无歧视性语言或行为,购物中有无假冒伪劣商品,安排另行付费旅游项目的价格是否透明、合理,有无欺客行为。

本条吸收了这些意见,对“不得指定购物场所,不得安排另行付费旅游项目”规定了例外情形。即经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外。双方协商一致,是指旅行社就购物场所、次数或者另行收费项目,已与旅游者达成一致,实施上已经成为旅游合同的一部分,旅游者对这些情况是明知的,也是在其真实意志下作出选择的。旅游者要求,是指旅行社与旅游者签订旅游合同时没有约定,在旅游合同履行过程中,旅游者主动提出购物或者安排另行收费项目的要求。在这种情况下,旅行社可以尊重旅游者的意愿予以安排,但前提是不能影响其他旅游者的行程安排。另外,明确规定,旅行社与旅游者在旅游合同中约定安排购物场所和另行付费旅游项目的,应当以显著的方式明示;未事先约定,旅游者要求安排购物场所或者另行付费旅游项目的,旅行社应当与旅游者签订补充协议。

第四十五条  导游执业应当遵守职业道德,向旅游者告知和解释旅游文明行为规范,引导旅游者文明旅游;不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。

县级以上人民政府旅游主管部门应当加强对导游执业的监督,建立导游服务评价和奖惩制度。

【本条主旨】

本条是关于导游执业规范和加强监管的规定。

【本条释义】

当前,由于导游管理制度不健全、薪酬缺乏保障以及旅行社恶性竞争等因素,一些地方的导游私拿回扣、诱骗消费、强制购物等行为屡禁不止,造成了恶劣的社会影响,使导游成为社会舆论谴责的焦点。如何治理这些旅游市场中的乱象,是制定旅游条例过程中各方面关注的重点问题。对于导游执业活动中的种种不规范,甚至违法的行为,旅游条例一方面通过完善导游薪酬制度、稳定其与旅行社的劳动关系等措施,加强对导游权益的保障,另一方面也对导游执业规范作出严格要求。根据本条的规定,导游(包括领队)在执业活动中,应当遵守以下规范:

一、遵守职业道德,应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范,引导旅游者文明旅游

导游人员应当遵守的职业道德主要是指爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务游客、奉献社会。在旅游活动开始前和进行中,都要注意告知旅游者有关旅游文明行为规范。遇到旅游者不清楚的地方,应当予以解释。引导旅游者文明旅游,介绍风土人情和习俗时,不得迎合个别旅游者的低级趣味,在讲解、介绍中掺杂庸俗下流的内容。

二、不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目

消费者权益保护法第九条规定,消费者享有自主选择商品或者服务的权利。消费者有权自主选择提供商品或者服务的经营者,自主选择商品品种或者服务方式,自主决定购买或者不购买任何一种商品、接受或者不接受任何一项服务。旅游法第九条规定,“旅游者有权自主选择旅游产品和服务,有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况。旅游者有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务。”合同法第三条至六条规定了订立合同的自愿、平等、公正和诚实信用原则。旅游者有自主选择服务、拒绝强制交易、知悉服务真实情况的权利,旅行社及其导游、领队均不得侵犯。诱导、欺骗、强迫或者变相强迫的本质是违背了旅游者的真实意愿。欺骗,包括两种情形:一是导游故意告知旅游者虚假的情况;二是故意不告诉旅游者真实情况。其后果是旅游者作出了错误的消费决定。诱导,也是一种欺骗,只是欺骗的手段上采用了引诱和引导的方式。强迫,是指不遵守公平、自愿的原则,是指虽然不是直接给游客施加压力使之服从,表面看不是强迫,但实质是让对方没有别的选择,不得不作出违背自己真实意思的选择,本质上还是强迫。

三、对导游从业行为进行监管,是县级以上人民政府及有关法律、法规赋予旅游部门的职责

旅游法第八十五条明确规定,县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查:(一)经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可;(二)旅行社的经营行为;(三)导游和领队等旅游从业人员的服务行为;(四)法律、法规规定的其他事项。实践当中,监督方式包括日常检查、根据投诉和举报进行调查等,监督内容主要看其是否依法取得导游证和领队证,是否存在诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目等违法、违规行为。建立导游服务评价和奖惩制度,目标是使导游管理体制更加科学高效,导游监管、评价、流动、激励机制更加完善,营造消费者、导游、市场共赢局面。

第四十六条  推行景区专职讲解员服务制度。提供讲解服务的景区管理机构或者经营者,应当加强对讲解人员的培训、管理。

随团导游在景区讲解时,应当遵守景区讲解管理制度;景区经营者或者管理机构不得阻碍其讲解服务。

鼓励具备条件的景区推行电子讲解服务。

【本条主旨】

本条是关于景区讲解的有关规定。

【本条释义】

一、关于推行景区专职讲解员服务制度及随团导游在景区讲解的规定

景区讲解是指讲解员在带领游客游览景区过程中阐述景区景物的景观形象特色,描述景区的人文形象,并对游客感兴趣的旅游元素和内涵进行深度挖掘和表达。讲解是对景观形象的描述,也是对景区建筑特色、历史典故、人文故事、地方民俗等特点进行描述,目的是为了让游客充分了解景区信息,欣赏人文和自然景观的同时了解形成原因,使旅游景区在游客心目中的形象得到美的升华,使景区的美景和游客的感受得到了完美的契合,从而在游客心目中形成良好的景区形象。因此,景区讲解员是景区文化传播的重要组成部分,具有形象立体化、人格魅力化、讲解风格化、内容权威化的特点,在景区文化的传播中具有媒介作用、标志作用、信息反馈作用和扩散作用。景区管理机构或者经营者,应当加强对讲解人员的培训、管理,促进景区讲解员提高修养、学习丰富的文化知识,创新自己的讲解技能,以便更好、更有效地传播景区的文化。

一个旅游景区,好的环境,规范的管理,及景区内的卫生等各项管理都需有正规的管理规章制度。随团导游在景区讲解时,应当遵守景区讲解管理制度,应当着装统一整洁,礼貌待人,尊重旅游者的宗教信仰、民族风俗和生活习惯,应当严格按照规定的游览线路和游览内容进行讲解服务,不得擅自减少服务项目或中途终止讲解活动。讲解内容及语言应规范准确、健康文明;不得在讲解中有恐吓及强迫游客的言词。

另外,实践当中,一些游客选择随团出游,但当导游进入一些景区时,竟被拒之门外,景区阻碍旅行社导游给游客讲解,使旅行社的信誉受到影响。国家旅游局颁布的《导游人员管理实施办法》第十一条明确规定,《导游人员资格证》和导游证由国务院旅游行政管理部门统一印制,在中华人民共和国全国范围内使用。任何单位不得另行颁发其他形式的导游证。为杜绝此类现象发生,本条明确规定,景区经营者或者管理机构不得阻碍随团导游讲解服务。

二、关于鼓励具备条件的景区推行电子讲解服务的规定

目前,智慧旅游的深入贯彻意味着旅游、景区、旅行社、酒店(饭店)等四大主体,逐渐解放人力,实现自动化、自助化,进入智能时代。电子讲解日益普及,具有讲解到位、详细等优点,因此,本条规定,鼓励具备条件的景区推行电子讲解服务。

第四十七条  景区经营者或者管理机构应当统一管理景区范围内的旅游设施建设、服务质量和商品销售、餐饮、住宿、演艺等经营活动,维护景区内公共秩序。

鼓励重点景区、旅游度假区等按照有关规定设置医疗服务点,为旅游者提供及时、必要的医疗服务。

【本条主旨】

本条是关于景区管理有关规定。

【本条释义】

旅游景区是旅游者和旅游活动密集的区域。景区经营者或者管理机构要考虑旅游安全和服务质量,要在保障旅游者生命、财产安全的前提下,尽可能提供优质、便捷的旅游服务;另一方面还需要考虑景区的生态环境和旅游资源保护,维护景区内公共秩序,从而保障景区的长期可持续发展。

一、关于统一管理旅游设施建设、服务质量和有关经营活动的规定

旅游配套服务和辅助设施的完善程度,很大程度上决定了景区的综合服务能力和水平。通常来说,景区需要较为完善的道路、游步道、停车场、道路标识标牌以及给排水、供电、环保、公共卫生、通讯等设施;需要游客综合服务中心、旅游饭店、餐厅、商店等旅游服务和辅助设施。景区具备配置哪些旅游配套服务和辅助设施,可以因地制宜,根据景区的具体情况而定,但至少能满足旅游者主要的旅游服务需求。旅游景区还需要管理好必要的安全设施经过安全风险评估,满足安全条件。旅游安全是旅游活动的前提和基础,没有安全就没有旅游业的发展。近年来,一些旅游景区存在重视开发而忽视安全管理的现象,在安全设施不足、安全制度不健全的情况下就对外开放,导致景区在交通、治安、消防、饮食等方面存在安全隐患甚至出现重大安全事故。景区管理者不仅需要设置交通、治安、消防、饮食等方面的安全设施,还要建立旅游安全提示预警制度、风险排查制度、事故应急救援制度等安全制度,严格安全标准,落实安全责任,消除安全隐患。景区服务质量是利用景区设施、设备和产品提供的服务在使用价值方面满足客人需要的物质和精神程度。景区服务质量对于旅游景区树立良好的旅游形象,提升景区的竞争力,起着非常重要的作用。景区内商品销售、餐饮、住宿、演艺等经营活动对塑造景区整体形象,也具有同样的作用。

二、关于鼓励重点景区、旅游度假区等按照有关规定设置医疗服务点的规定

目前部分景区、旅游度假区医疗应急救助系统建设相对薄弱,不少存在人员少、设备简陋、药品品种少、服务时间不规范等问题,不能为游客提供有效的医疗服务。为此,本条明确鼓励重点景区、旅游度假区等按照有关规定设置医疗服务点,树立“以人为本、游客至上”的宗旨,及时有效地处理游客突发疾病及意外受伤,及时为旅游者提供必要的医疗服务,充分发挥医疗救助的作用,保障广大游客的健康和安全。景区、旅游度假区可以从以下两个方面提高医疗救助水平:一是完善应急预案,制定应急医疗救助计划;二是根据自身实际情况,配备1-3名医疗救助人员,备有急救箱、担架、通讯设施等基本应急救助设施,同时,切实提高专职医务人员的技术水平。

第四十八条   对景区、旅游饭店、旅行社等实行等级评定,等级评定结果向社会公布。未取得服务质量等级的,不得使用或者变相使用服务质量等级标志和称谓。

旅游主管部门应当吸纳社会公众作为义务监督员,加强对景区、旅游饭店、旅行社等旅游服务的监督。

鼓励旅游经营者利用互联网技术等提升经营管理,向旅游者提供景区、旅游线路、交通运输、气象、客流量预警、餐饮住宿、购物、医疗急救等信息查询和网上预订服务。

【本条主旨】

本条是关于旅游经营者等级评定,提升经营管理的规定。

【本条释义】

一、关于旅游经营者的质量保障义务的规定

质量标准等级,是经法定的机构和程序认定,表明经营者生产、提供的商品和服务达到有关质量标准所规定的质量性能要求。目前,我国旅游业质量等级标准主要包括:《旅游饭店星级的划分与评定》((GB/T14308—2010)),《旅游区(点)质量等级的划分与与评定》((GB/T7775—2003)),《内河旅游船星级的划分与评定》((GB/T15731—2008))等。通过对旅游经营者进行质量标准等级评定,可以有效整合旅游资源,并通过科学旅游规划、硬件设施提升、规范管理等措施,使旅游资源价值得到充分释放。

本条第一款规定,旅游经营者取得相关质量标准等级的,其设施和服务不得低于相应标准;未取得质量标准等级的,不得使用相关质量等级的称谓和标识。本款规定包含两层意思:

第一,旅游经营者依据标准或者规范,取得有关质量标准等级。例如景区等级、酒店(饭店)和游船星级等,其设施和服务不得低于相应标准。为了促进旅游质量的提高,国家对景区、酒店(饭店)、游船等经营项目根据设施和服务水平等因素实施等级评定制度,等级评定后,向社会公布。一定的等级代表了相应的质量标准。当旅游者选择某项服务,与旅游经营者达成服务合同后,除非经特殊说明,否则相关质量标准等级成为合同的一部分。旅游经营者必须依照合同约定的质量标准等级履行义务。如果提供的设施和服务低于标准,则属于违约行为。

第二,旅游经营者未取得质量标准等级的,不得使用相关质量等级的称谓和标识。这主要是针对实践中假冒饭店和游船星级、景区等级等违规行为。未取得质量标准等级而使用相关质量等级的称谓和标识,包括旅游经营者未取得任何质量标准等级,而使用相关质量等级的称谓和标识,如没有星级的酒店(饭店)冒充星级酒店(饭店);也包括旅游经营者取得较低的质量标准等级而使用较高质量标准等级的称谓和标识,如三星级酒店(饭店)冒充四星级酒店(饭店)。无论何种,实际上都是一种欺诈行为,旅游者实际接受的服务与旅游经营者对外宣传的不一致,由此可能导致旅游者支付的价款远高于实际获得的服务价值。

二、关于吸纳社会公众作为义务监督员,加强对景区、旅游饭店、旅行社等旅游服务监督的规定

相比于监管部门,社会公众是旅游服务最直接的感受者,拥有对旅游服务最直观、最真实的视角,得出的评价更具说服力,更能反映一个城市旅游的水平。吸纳社会公众,对景点总体状况、景区内餐饮、文化娱乐、购物、环境保护等方面进行消费评价和监督,体现了以游客为本的服务理念,也提醒各大景区,消费者权益不容侵犯,切勿违法违规、欺诈宰客,有利于监督旅游经营者、旅游从业人员的行为,他们的评价和监督成为旅游提升服务品质的推动力,促进旅游美誉度和竞争力的提升。2015年,国家旅游局专门印发《旅游服务质量“万名社会监督员”工作方案》和《旅游服务质量社会监督员职责和工作办法(试行)》的通知,按照党的十八届三中、四中全会关于加强社会监督的要求,进一步完善全社会共同参与的旅游服务质量监督机制,全面、客观、及时地评价、监督旅游经营者、旅游从业人员的行为,营造规范有序的旅游市场环境,提升旅游服务质量,促进旅游业持续健康发展。

三、关于鼓励旅游经营者利用互联网技术等提升经营管理水平的规定

《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》明确指出,“互联网+”是把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合,推动技术进步、效率提升和组织变革,提升实体经济创新力和生产力,形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。在全球新一轮科技革命和产业变革中,互联网与各领域的融合发展具有广阔前景和无限潜力,已成为不可阻挡的时代潮流,正对各国经济社会发展产生着战略性和全局性的影响。积极发挥我国互联网已经形成的比较优势,把握机遇,增强信心,加快推进“互联网+”发展,有利于重塑创新体系、激发创新活力、培育新兴业态和创新公共服务模式,对打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”,主动适应和引领经济发展新常态,形成经济发展新动能,实现中国经济提质增效升级具有重要意义。按照文件精神要求,本条明确规定,鼓励旅游经营者利用互联网技术等提升经营管理,利用互联网信息化手段突破、重构和提升旅游管理水平和经济价值,充分让游客享受智慧旅游发展的成果,促进旅游业向综合性、融合型转型提升。

第四十九条 为旅游者提供游览、休闲、度假等旅游服务的经营者,应当在显著位置设置符合国家规定的公共信息图形符号。公共信息图形符号有文字说明的,除中文外,还应当标注英文以及本地主要客源国文字。

【本条主旨】

本条是关于旅游经营者提供公共信息图形符号的规定。

【本条释义】

公共图形符号,是表示地图要素的空间位置及质量和数量特征的特定图形记号或文字。我国GB/T10001《标志用公共信息图形符号》分为若干部分:第1部分:通用符号。第2部分:旅游设施与服务符号。第3部分:运输服务符号。第4部分:体育运动符号。公共图形符号可以指导人们的行动,提醒人们注意或给以警告等。图形符号具有直观、简明、易懂、易记的特征,便于信息的传递,使不同年龄,具有不同文化水平和使用不同语言的人都容易接受和使用,因而它广泛应用在社会生产和生活的各个领域,涉及到各个部门、各个行业。我省是旅游大省,自然和人文旅游资源都极为丰富。如何合理设置旅游标志(牌),使旅游者能够在恰当的时间、恰当的地点,获得恰当的信息,从而安全、舒适、快捷地达成旅游的目的,对于完善旅游服务功能,提升我省整体旅游形象,推动旅游业发展都有十分重要的意义。所谓“本地主要客源国”,是指来本地旅游人数的较多的国家,标注本地主要客源国文字有利于方便这些国家的游客自由行,能够初步理解所见所闻,同时通过文字使游客产生亲切感,以软环境吸引旅游。

第五十条 利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价;收费项目已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。

景区应当在景区入口显著位置,公告门票价格、另行收费项目以及免收或者优惠门票的对象、条件和标准。

调整政府定价、政府指导价的门票价格,应当提前六个月公布;提高同一门票价格的间隔不得低于三年,提高幅度不得超过国家规定的限额。

政府投资的景区应当按照有关规定对残疾人、老年人、现役军人、未成年人和全日制在校学生等旅游者优惠或者免费开放。鼓励社会投资的景区向上述旅游者优惠或者免费开放。

【本条主旨】

本条是关于景区门票的规定。

【本条释义】

本条在遵循我国价格法的价格管理体制、定价权限、定价原则的基础上,提出了“严格控制价格上涨”的基本原则,强调了利用公共资源建设的以及政府投资的景区门票价格和其他收费的公益性。

公共旅游资源具有公共产品性质,不归所在地区和任何利益集团或个人所有。从社会公益性角度看,公共旅游资源的设立宗旨是满足全体公民在提高生活情趣、增长知识、接受教育等方面的需要,是一种满足公共需要的公共产品。公共旅游资源的收费应不同于商业性旅游资源,其收费的目的主要是补偿资源和环境建设成本,弥补管理运营经费,而不是获取商业利益。近些年,部分景区门票价格管理不规范,价格大幅上涨,社会各方面反映强烈。为规范景区门票价格,促进旅游业健康发展,满足公众日益增长的旅游文化需求,本条例对公共旅游资源的收费作出规定,严格控制价格上涨和乱收费。根据本条的规定,公共旅游资源的收费主要有以下三个方面的内容。

一、关于利用公共资源建设的景区的门票以及另行收费项目的价格确定

本条第一款规定,利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价。利用公共资源建设的景区,是指以自然景观和文化景观等公共资源为依托建设的自然景观类景区和文化景观类旅游景区,包括世界遗产、自然保护区、文物保护单位、历史文化名城等。利用公共资源建设的景区不包括主题公园、人造景点、旅游度假区等商业开发型的景区。这些景区大多具有弘扬民族精神、传承历史文化、为社会公众提供休闲娱乐等公益性的功能。景区的门票价格与群众切身利益关系密切,制定门票价格应体现公益性,充分考虑群众的消费水平,以维持景区日常运转所需经费为主,不能片面强调经济利益。因此,对这类景区的门票价格应当由政府价格主管部门根据国民经济发展水平、社会承受能力以及景区不同情况,分别分类实行政府定价或者政府指导价。另外,利用公共资源建设的景区内可能还存在一些另行收费项目,例如单独设置的游览场所以及缆车、观光车、游船等交通工具。这些另行收费项目依托景区而建设开发,其存在也是为了满足公众旅游需求,提升景区服务水平。这些另行收费项目也应当实行政府定价或者政府指导价。

二、关于另行收费项目的管理

本条第一款规定,另行收费项目已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。本款规定主要针对的是实践中一些景区通过设置另行收费项目,规避价格管理制度的现象。

另行收费项目已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。景区内的另行收费项目,有些是为了改善景区环境由政府投资建设的,其收费中包含一定比例的政府投资回报;有些是为了弥补景区建设经费的不足,引入适当比例的商业资金建设的,其收费中包含了商业投资应当获取的投资回报。无论另行收费项目属于哪种性质,考虑到利用公共资源建设的景区总体上的公益性,其收费都应当坚持既有利于增加社会效益、环境效益,又有利于适度开发、适当补偿成本费用的原则。另行收费项目已经收回投资成本的,应当根据投资的性质和景区维护的实际需要,相应降低价格或者取消收费。

三、关于景区门票价格公示

本条第二款是关于景区门票价格公示制度的规定。景区不论是政府投资的,还是社会力量投资的,都需要对门票价格进行公示。公示是我国经济法律制度中的一项重要制度,具有以下几个特点:一是公开性。公开性是公示制度的核心和基础。公示义务人应当依据法律规定,向不特定的公众公开信息,让公众能够知晓,公示义务人必须保证公开的方式能将信息传达给公众,传播的媒介或途径应当是公开途径。二是法定性。公示必须符合法律要求。公示的对象、主体、方式、程度、范围、程序等均由法律规定的,公示必须按法律要求进行,不符合法律的条件和形式,就不会产生公示的效力。三是强制性。公示义务人必须履行公示义务,否则就会给公示义务人带来相应的法律责任。四是经济性。公示制度发生于经济活动中,进行公示的事项也是经济活动发生的事项或为实现生产经营活动相关的事项。

根据国家有关规定,景区应当将其门票价格予以公示。《价格法》第十三条规定,经营者销售、收购商品和提供服务,应当按照政府价格主管部门的规定明码标价,注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、收费标准等有关情况。经营者不得在标价之外加价出售商品,不得收取任何未予标明的费用。国家发展改革委《关于进一步规范游览参观点门票价格管理工作的通知》(发改价格〔2005〕712号)提出,要建立门票价格情况定期公布制度,各地要定期公布各游览参观点门票价格、游客数量等主要情况,提高透明度,接受社会监督。另外,从旅游者角度看,旅游者也有权提前获知景区门票价格信息。旅游者首先是消费者,作为消费者,旅游者享有消费者权益保护法规定的各项权利,其中就包括知悉权。旅游者有权要求景区提供与其游览活动相关的各项信息和资料,价格就是其中一项重要的内容,直接关系到旅游者的消费者权益。

为了充分保障旅游者合法权益,促进景区价格公开,本条规定,景区应当在景区入口显著位置,公告门票价格、另行收费项目以及免收或者优惠门票的对象、条件和标准。景区提高门票价格应当提前6个月公布,提高同一门票价格的间隔不得低于三年,提高幅度不得超过国家规定的限额。根据国家发改委2007年发布的《关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》,门票价格在50元以下的,一次提价幅度不得超过原票价的35%;50元至100元的,一次提价幅度不得超过原票价的30%;100元至200元的,一次提价幅度不得超过原票价的25%;200元以上的,一次提价幅度不得超过原票价的15%。所谓“景区入口显著位置”,是指在景区入口处,对外公开的便于旅游者查阅、知晓价格信息的地点。实践中,公示的地点可以是多种多样的,除了常见的有景区入口处,还有售票点、公示栏、电子信息查询机、电话服务热线等,有条件的地方,还可以建立网上旅游价格查询平台,将景区门票、交通、餐饮、住宿、娱乐等各项价格信息在网上进行公示,使景区门票价格等情况一目了然,切实为游客提供便利。针对一些景区通过增设另行收费项目变相涨价,以及为了招引团队旅游,对团队收费价格进行“暗箱操作”等问题,条例进一步明确公示的内容除了通常的门票价格外,还包括景区内的另行收费项目以及免收或者优惠门票的对象、条件和标准。门票价格、另行收费项目的价格及免收或者优惠门票的对象、条件和标准一并公示,接受社会监督,并由旅游者自愿选择,让游客明明白白消费。另外,针对一些景区频繁上涨门票价格导致价格信息混乱的问题,规定景区提高门票价格应当提前6个月公布,从而便于旅游者提前知悉价格信息,方便旅游者作出旅游选择,也有利于价格主管部门进行监管。

四、关于政府投资的景区应当按照有关规定对有关特定群体旅游者优惠或者免费开放

政府投资的景区是指以政府财政投入建设,并面向广大公众开放的景区。对老年人、残疾人等特殊群体优惠或者免费开放体现了国家对特殊群体的关怀,是建设和谐社会的时代要求。《老年人权益保障法》第五十八条规定,博物馆、美术馆、科技馆、纪念馆、公共图书馆、文化馆、影剧院、体育场馆、公园、旅游景点等场所,应当对老年人免费或者优惠开放。《山东省老年人权益保障条例》第四十六条也有规定,老年人持身份证、老年人优待证或者其他有效证件,享受下列优待:政府兴办或者支持的公园、景点免购门票,社会力量兴办的公园、景点,七十周岁以上免购门票,不满七十周岁半价购买门票;优先、优惠乘坐景区内的观光车、缆车等代步工具;免费进入公共文化馆、图书馆、博物馆、科技馆、美术馆、展览馆、纪念馆等场所。我省实施残疾人保障法办法第四十条规定,实行收费的公园、展览馆、文化馆、体育场馆等公共场所,应当为残疾人提供方便和照顾,对残疾人免费或者优惠开放。

另外,为更好的吸引高层次高技能人才来我省创新创业,根据《山东省引进高层次高技能人才服务绿色通道规定(试行)》(鲁人社发【2015】63号),我省共引进“千人计划”专家174人,泰山学者海外特聘专家396人,他们为我省经济社会健康发展提供了强有力的智力支持,为进一步营造我省引进高层次高技能人才的良好服务环境,各地对政府投资的景区可以对这部分人才优惠或者免费开放。

立法过程中,有的意见提出,社会投资的景区也应当向特殊群体旅游者优惠或者免费开放。我们认为,社会资本投资的景区,在建设中产生了大量的建设成本,在景区建成后每年还有很多的运营成本,投资人需要门票收益来收回和维持景区运作,而且强制立法要求其优惠或者免费开放,有违物权法精神。因而,条例规定鼓励社会投资的景区向上述旅游者优惠或者免费开放。

第五十一条 景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当通过电视、广播、网络、入口公告牌、电子查询机等方式公布景区最大承载量和实时客流量,制定和实施客流量控制方案,并可以采取门票预约、发布旅游建议等对景区客流量进行控制。

景区客流量可能达到最大承载量时,景区应当采取引导旅游者、调整路线、暂停开放等措施,并向所在地人民政府报告。当地人民政府应当协调有关部门采取交通管制、车辆疏导等措施,及时疏导、分流旅游者。

景区主管部门核定景区最大承载量,应当确保旅游者安全,有效保护景区生态环境、文物安全等,保障旅游秩序。

【本条主旨】

本条是关于景区旅游者流量控制制度的规定。

【本条释义】

一个旅游景区所能容纳的游客人数并不是没有限度的,在同一时间、同一景区,旅游者的过度密集会引发许多安全问题、环境问题,甚至会激发社会矛盾。基于最大承载量实施的景区旅游者流量控制制度为人们选择恰当旅游时间、合理安排旅游行程提供了依据,避免了景区内旅游者的过度聚集,不仅有利于维护旅游者的权益,也有利于实现景区旅游资源的合理利用与可持续发展。本条分为三款,对景区旅游者的流量控制制度作出了规定。

一、景区实施旅游者流量控制制度的必要性

依据景区最大承载量实施旅游者流量控制是景区实现科学化管理的重要措施,在维护旅游者权益、保护生态环境等方面具有重要意义。具体而言,主要包括以下几个方面:一是保障旅游者权益的需要。作为旅游者,核心的需求是参观游览的舒适和对景区美景欣赏的满足。如果景区游客人数过多,必然导致游客的舒适感、满足感的降低,而且也不利于保障游客的人身、财产安全。二是保护生态环境的需要。旅游活动不可避免会带来环境污染和资源破坏,尽管生态环境本身具有一定的自我修复能力,但却是有限度的。当游客人数过多时,必然会加剧对生态环境的破坏,甚至造成不可逆的破坏。三是完善景区管理的需要。旅游活动不仅会给旅游景区的基础设施、安全设施、服务设施带来压力和损耗,也会给景区管理人员以及管理系统带来负担。游客人数过多,难免会造成设施毁损以及管理不及时、不到位。有鉴于此,不少国家都在旅游相关法中对景区旅游者流量控制制度作出规定。例如,日本《旅游场所基本空间标准》就对旅游景区(点)的旅游者数量进行了限制。

近年来,我国经济社会快速发展,人民群众旅游需求不断增长。与此同时,由于旅游业原有基础相对薄弱,加上旅游活动时空分布不均匀,旅游环境问题日趋严重。特别是1999年“黄金周”假日制度实施以来,“五一”“十一”等节日成为旅游的高峰时期,不少旅游热点地区和旅游景区的游客人数激增,严重超过了环境的承载能力,导致景区生态环境破坏严重,旅游服务质量降低,甚至发生游客踩踏等重大事故。由此,不少景区已经开始逐步实行游客流量控制。相关立法也开始对游客流量控制作出规定,《风景名胜区条例》第三十六条第二款规定,禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动,《旅游法》也对此作了明确规定。我省条例进一步明确规定了景区流量控制制度。

二、景区通常情况下的旅游者流量控制制度

本条第一款对通常情况下景区的旅游者流量控制制度作出了规定。根据该款规定,景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量,制定和实施旅游者流量控制方案,并可以采取门票预约等方式,对景区接待旅游者的数量进行控制。

(一)景区最大承载量

景区最大承载量是实行景区旅游者流量控制制度的基础。所谓景区最大承载量,学理上常被称为“环境容量或者环境承载力”,是指在某一旅游景区的现有状态不发生对当代人(包括旅游者和当地居民)以及后代有害变化(如环境美学价值减损、生态破坏、环境污染、舒适度减弱等)的前提下,在单位时间内旅游景区所能承受的最大旅游者人数。旅游是人类在旅游环境中的活动,旅游业的发展也是以旅游环境资源为基础。旅游环境是一个包含社会、经济、自然环境在内的复杂环境系统,所能承受的人类活动是有限度的,景区最大承载量反映的就是这一限度。

根据本款的规定,景区最大承载量由景区主管部门核定。确定景区最大承载量需要考虑多方面的因素,一般包括自然环境承载力、经济环境承载力和社会环境承载力三个方面。自然环境承载力包括生态环境承载力和资源空间承载力,例如大气净化能力、垃圾处理能力、景区空间容量等;经济环境承载力包括基础设施承载力和旅游服务设施承载力,例如供排水能力、供电能力、交通工具承载力、交通路线承载力、停车场承载力、餐饮机构接待能力、购物设施接待能力、住宿机构接待能力等;社会环境承载力包括管理水平承载力和心理承载力,包括景区发展规划合理程度、景区管理者数量以及文化程度、当地居民心理承载力、旅游者心理承载力等。

景区主管部门核定景区最大承载量后,仍应定期到各旅游景区进行监督、检查,及时掌握景区承载力的各项具体数值变化,并通过实地调研、问卷调查等方式,了解旅游者对景区的感受和体验。根据了解的情况和发现的问题,及时调整景区最大承载量。景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。即使旅游景区的经营者通过改善设施、加强环境保护、提高管理水平等措施,使景区实际可以承受的最大旅游者人数发生变化,也必须经过景区主管部门核定后,才能调整最大承载量。

(二)景区实施旅游者流量控制

立法过程中,有的意见提出,控制流量的责任应明确给景区,各个主要景区应该采取旅游信息通报制度,采取措施,防患于未然。对每到重大节假日就会人满为患的景区,应有门票预订制度。控制流量的首要责任应该由景区承担。本条例吸收了这些意见,规定主要由景区负责旅游者流量控制。根据本款的规定,景区负有实施旅游者流量控制的责任,主要包括以下几个方面:

第一,景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量。景区公布最大承载量,方便旅游者提前知晓,合理选择旅游景区,安排出游行程,同时也有利于社会监督。公布的方式多种多样,例如通过电视、广播、网络旅游信息查询平台、入口公告牌、电子查询机等。

第二,制定和实施旅游者流量控制方案。景区经营者应当根据景区空间大小、景点分布、交通工具承载力、服务设施接待能力、管理人员数量、应急救援能力等各方面情况制定旅游者流量控制方案。旅游者流量控制方案应当明确景区实施流量控制所采取的措施、配备的设施以及安排的人员,对景区在不同旅游者承载量下的应对措施都应有所考虑,对可能出现的突发事件应有预案。旅游者流量控制方案制定后,景区经营者应当按照方案实施。

第三,采取各种方式,控制景区接待的旅游者数量。为了景区的可持续发展,旅游景区的经营者应该根据景区主管部门核定的最大承载量,合理安排每天接待旅游者的人数。景区应通过不断完善票务系统、景区监控系统,及时掌握景区的旅游者数量以及变化趋势,及时调控旅游者数量。控制旅游者数量的方式多种多样,例如旅游高峰时期实施门票预约、实时公布景区旅游者数量、发布旅游建议等。

三、景区可能达到最大承载时的处置措施

在通常情况下,由景区负责旅游者流量控制。当景区旅游者可能达到最大承载量时,单靠景区采取经营手段可能无法有效应对,此时还需要当地政府运用行政力量,综合各种措施。因此,条例规定了旅游者数量可能达到最大承载量时,景区和当地政府承担的责任。根据本条第二款规定,旅游者数量可能达到最大承载量时,景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告,景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。

对于景区而言,旅游者数量可能达到最大承载量时,首先应当提前发布公告,让旅游者及时知晓。景区发布公告的同时,应当向当地人民政府报告,便于当地政府及时采取措施。除了向公众公告以及向当地政府报告外,景区还应当及时采取措施疏导、分流旅游者。例如,根据景区各景点游客分布情况,调整游览路线,加强游客引导或者暂停开放景区等。对于当地人民政府而言,当接到景区的报告后,应及时协调景区以及公共交通、治安等部门,采取交通管制、车辆疏导、引导旅游者向其他景区分流等各种方式,及时疏导、分流旅游者,避免过分集中。

第五十二条 从事旅游客运的单位和个人应当具备法律、行政法规规定的相应资质、资格,按照旅游运输合同提供运输服务,不得擅自变更运输路线、更换运输车辆和船舶,不得超载运行。

旅游客运车辆、船舶等应当投保法定强制保险,配备具有相应资格的驾驶人员和安全设施、设备,规范设置和使用导游专座,并在车辆和船舶显著位置明示旅游客运专用标识、经营者和驾驶人信息、服务监督电话等事项。

经批准从事旅游客运的车辆、船舶应当在核定经营范围内运营;按照旅游合同和旅游包车合同、包船合同的行程安排,在车籍、船籍所在地和旅游目的地之间通行,任何单位和个人不得擅自设置障碍。

【本条主旨】

本条是关于旅游客运经营者管理规则的规定。

【本条释义】

旅游客运经营,是指用客车、船舶运送旅游者、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路及水路客运活动。为了维护旅游客运市场秩序,提高旅游客运服务质量,保障旅游客运当事人的合法权益,促进旅游客运事业的健康发展,本条规定了旅游客运经营者应当遵守的具体管理规则。根据本条的规定,旅游客运经营者应当遵守的管理规则包括以下几个方面:

第一,应当具备法律、行政法规规定的相应资质、资格。根据国务院《道路运输条例》、《国内水路运输管理条例》和交通运输部《道路旅客运输及客运站管理规定》,未取得道路运输经营许可证和车辆营运证的单位和个人不得从事旅游客运经营,道路旅游客运经营者应当在许可的经营范围内从事经营活动,不得向未取得旅行社业务经营许可证而从事旅行社业务的单位或个人提供道路旅游客运服务;水路运输经营者应当在依法取得许可的经营范围内从事水路运输经营,经营水路运输业务,应当按照国务院交通运输主管部门的规定,经国务院交通运输主管部门或者设区的市级以上地方人民政府负责水路运输管理的部门批准。旅游客运车辆、船舶等应当投保法定强制保险,按照旅游运输合同提供运输服务,不得擅自变更运输路线、更换运输车辆和船舶,不得超载运行。旅游客运经营者应当坚持以人为本、安全第一的宗旨,遵守道路客运安全管理的各项制度。旅游客运经营者是本单位安全生产工作的责任主体,应当依法加强安全管理,完善安全生产条件,健全和落实安全生产责任制,并定期对从业人员开展安全、职业道德教育和旅游客运专业知识培训。旅游客运经营者应当对车辆进行经常性维护、保养,并定期检测,确保车辆符合机动车国家安全技术标准。旅游客运驾驶人员在每次执行运输任务前应当对车辆进行安全检查,禁止车辆带故障运行,严格遵守交通安全法律法规的相关规定。发生危及旅游者人身安全的情形时,驾驶人员应当采取必要的措施,立即报告危险发生地道路运输管理机构,并可以要求旅行社、导游和旅游者配合处理,防止人员或者旅游客运车辆遭受损失。发生人身伤亡等安全事故的,驾驶人员、导游或旅游者应当立即报警,并向所属旅游客运经营者和相关部门报告,采取应急措施,配合有关部门进行救助。需要指出的是,根据行政许可法第十五条的规定,地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可,其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场。实践当中,个别地方为旅游客运增设资质资格条件或者要求,是不合法的。

第二,在车辆显著位置明示道路旅游客运专用标识。旅游客运专用标识的运用,有利于加强旅游客运市场管理,也有利于形成品牌效应,提升旅游客运服务水平。实践中,不少地方制作了旅游客运专用标识,对所有正规运营客运车辆进行统一标识。从事旅游客运的经营者应当根据所在地区的要求,在车辆显著位置喷贴旅游客运专用标识。

第三,在车辆和船舶显著位置公示经营者和驾驶人信息、服务监督电话等事项。这样规定是为了方便旅游者在接受旅游客运服务过程中维护自身的合法权益,也是为了加强对从事旅游客运经营者的监管。其中,经营者的信息包括经营者的名称、性质、法人代表或者负责人、联系方式以及取得的客运经营许可、路线、经营期限等内容。驾驶人信息包括驾驶人姓名、年龄,取得相应的驾驶证,经运输管理机构对有关客运法规、机动车维修和旅游者急救基本知识考试合格而取得的相应从业资格证书等内容。服务监督电话则有利于提升处理投诉举报、提供咨询服务等服务能力,更好地服务旅游者安全便捷出行。

第四,规范设置和使用导游专座。为导游设置专座,是基于保障导游安全执业的考虑。2016年4月11日,国家旅游局与交通运输部就设置导游专座事宜,专门联合下发《关于进一步规范导游专座等有关事宜的通知》。《通知》明确,旅游客运车辆需设置导游专座。自2016年8月1日起,新进入道路运输市场的营运客车不得在车厢内任何位置设置折叠座椅,在用营运客车的折叠座椅不得使用。《通知》指出,导游专座是指旅游客运车辆在提供旅游服务时,为导游人员设置的专用座位。导游专座应设置在旅游客运车辆前乘客门侧第一排乘客座椅靠通道侧位置;旅游客运企业在旅游服务过程中,应配备印有导游专座字样的座套;旅行社制定团队旅游计划时,应根据车辆座位数和团队人数,统筹考虑,游客与导游总人数不得超过车辆核定乘员数。《通知》要求,旅行社应要求导游熟悉旅游行程计划,在车辆启动之前与司机充分沟通行车路线、停靠站点等,避免在行车过程中影响司机正常驾驶;导游应自觉系好安全带,避免站立讲解,并配合司机督促游客系好安全带。旅游客运企业应督促司机严格遵守道路交通安全和道路运输管理法律法规,不超员、不超速,安全文明驾驶,行车之前播放《游客安全乘车温馨提示》宣传片,提醒游客阅读安全须知,提高安全意识。鼓励导游和广大游客对不按规定设置导游专座等不安全行为进行举报。《通知》强调,各地旅游主管及交通运输部门应按照通知要求,立即督促旅行社及旅游客运企业开展自查自纠,并加强对旅游客运车辆导游专座设置及安全运营情况的监督检查,对于未落实通知要求的旅行社和旅游客运企业,要限期整改;逾期未予整改的旅行社,旅游客运企业可以拒绝为其提供服务;逾期未予整改的旅游客运企业,旅行社不得租用其旅游客运车辆。为更好的落实该项措施,条例对此作了明确规定。

第五十三条 旅游经营者应当建立健全旅游安全责任制度,完善安全防范措施,制定旅游安全事故应急救援预案,并与所在地县级以上人民政府组织制定的相关应急预案相衔接,定期组织演练;旅游经营者组织可能危及旅游者人身和财产安全的旅游活动,应当书面告知旅游者,并取得旅游者书面同意。

旅游经营者经营涉及旅游者人身、财产安全的特种旅游项目,其设施、设备应当依法经检验、检测合格后方可投入使用,每日投入使用前应当对设施、设备进行安全检查,定期维护保养并作出记录。

【本条主旨】

本条是关于旅游经营安全的规定。

【本条释义】

安全是旅游业发展的前提,质量是旅游业发展的保证。当前,我国旅游业在蓬勃发展的同时,安全问题与质量问题也逐渐凸显。一些旅游经营者安全意识淡薄,提供的商品或者服务不符合安全标准,造成旅游安全事故频发。一些旅游经营者为牟取暴利,以假充真,以次充好,损害旅游消费者利益。针对旅游经营中的这些问题,本条明确规定旅游经营者的安全与质量保障义务,从而更好地规范旅游经营行为,维护旅游者的人身、财产权益。

一、旅游经营者安全保障义务的含义和内容

旅游经营者对旅游者负有安全保障义务。安全保障义务是旅游经营者对旅游者的人身、财产依法承担的保护义务,是一项法定义务。本条对旅游经营者的安全生产条件、安全保护制度与应急预案建设、应急技能培训、产品与服务的安全监测、旅游安全说明和警示、应急处置等方面进行全面而系统的规范。这对于明确旅游经营者的安全保障义务,指明其安全工作的基本范畴,具有重要的规范意义和指导意义。

本条所称“旅游经营者”,除旅行社外,还包括旅游饭店、旅游汽车和游船公司、旅游购物商店、旅游娱乐场所和其他经营旅游业务的企事业单位。这些旅游经营者是旅游安全管理工作的基层单位,应当依法采取安全保障措施,确保旅游安全。

二、旅游经营者安全保障措施的具体内容

本条对旅游经营者的安全责任制度、安全防范措施与应急预案建设、特种旅游项目产品与服务的安全监测等内容作了规定,具体内容如下:

(一)旅游经营者的安全责任制度、安全防范措施与应急预案建设

根据本条第一款规定,旅游经营者应当建立健全旅游安全责任制度,制定应急预案。建立健全旅游安全责任制度,要严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准,具备相应的安全生产条件,有关安全生产管理和消防安全管理的法律、法规以及国家标准、行业标准主要包括:《安全生产法》、《消防法》、《职业病防治法》、《工伤保险条例》、《工厂安全卫生规程》、《仓库防火安全管理规则》、《建筑设计防火规范》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》、《生产设备安全卫生设计总则(GB5083-1999)》、《工业企业设计卫生标准(GBZ1-2007)》,以及《旅游安全管理暂行办法》、《旅游安全管理暂行办法实施细则》、《漂流旅游安全管理暂行办法》,等等。

具体而言,旅游经营者应当做好以下安全管理工作:(1)设立安全管理机构,配备安全管理人员;(2)建立安全规章制度,并组织实施;(3)建立安全管理责任制,将安全管理的责任落实到每个部门、每个岗位、每个职工;(4)接受当地旅游行政管理部门对旅游安全管理工作的行业管理和检查、监督;(5)新开业的旅游企事业单位,在开业前应当依法向有关部门申请对安全设施设备、安全管理机构、安全规章制度的检查验收,检查验收不合格者,不得开业;(6)在安排旅游团队的游览活动时,要认真考虑可能影响安全的诸项因素,制定周密的行程计划,并注意避免司机处于过分疲劳状态;(7)开展登山、驾车、狩猎、探险等特殊旅游项目时,要事先制定周密的安全保护预案和急救措施,重要团队需依法按规定报有关部门审批。

此外,旅游经营者还应当按照国家旅游局制定的《旅游突发公共事件应急预案》,制定切实可行的突发事件应急处理预案,包括交通事故处置预案、治安事故处置预案、火灾事故处置预案、食物中毒处置预案、地震应急处理预案、水灾避险预案等。旅游经营者制定的突发事件应急预案应当与当地人民政府、旅游行政管理部门及相关部门的预案相衔接,并根据实际需要和情势变化适时修订;定期组织开展应急演练,强化应急值守制度,做好应对各类旅游突发事件的准备。旅行社、A级景区、星级饭店、旅游车船企业制定的应急预案应报同级旅游行政管理部门备案,应建立由本单位职工组成的应急救援队伍。同时,应急预案需要与当地政府制定的相关应急预案相衔接,定期组织演练。

旅游经营者组织可能危及旅游者人身和财产安全的旅游活动,应当书面告知旅游者,并取得旅游者书面同意。告知是旅游经营者的法定义务。经营者在为消费者提供产品和服务的同时,必须按照消费者权益保护法等法律规定,向消费者履行告知义务,这是法律所规定的法定义务,不能任由经营者自己决定,是否向消费者告知。如果经营者没有履行告知义务,或者告知义务履行不全面,消费者人身财产遭受损害,消费者可以向经营者索要赔偿。告知义务以书面形式为好。旅游经营者告知义务的履行,必须以明示的方式进行,就是由旅游经营者把旅游注意事项明明白白地告诉旅游者,或者警示旅游者,劝告其不要参加某项旅游活动。在以往的旅游纠纷处理中,给我们的感觉是,旅游经营者的确已经告知了旅游者,但要旅游经营者举证其告知的存在,旅游经营者往往是无能为力,举证不能,因为他们采取的方式是口头告知。为了避免旅游经营者的尴尬,最好的办法是以书面形式告知旅游者,同时要求旅游者在告知书上前面确认。只要旅游者签字确认,才能证明旅游经营者已经履行了告知义务。

(二)特种旅游项目产品与服务的安全监测

特种设备安全法对特种旅游项目产品与服务有相关规定,如第四十三条规定,“客运索道、大型游乐设施在每日投入使用前,其运营使用单位应当进行试运行和例行安全检查,并对安全附件和安全保护装置进行检查确认。电梯、客运索道、大型游乐设施的运营使用单位应当将电梯、客运索道、大型游乐设施的安全使用说明、安全注意事项和警示标志置于易于为乘客注意的显著位置。公众乘坐或者操作电梯、客运索道、大型游乐设施,应当遵守安全使用说明和安全注意事项的要求,服从有关工作人员的管理和指挥;遇有运行不正常时,应当按照安全指引,有序撤离。”

根据本条第二款的规定,旅游经营者经营涉及旅游者人身、财产安全的特种旅游项目,其设施、设备应当依法经检验、检测合格后方可投入使用,每日投入使用前应当对设施、设备进行安全检查,定期维护保养并作出记录。具体内容主要包括:(1)把安全教育、职工培训制度化、经常化,培养职工的安全意识,普及安全常识,提高安全技能,对新招聘的职工,必须经过安全培训,合格后才能上岗;(2)对领队、导游开展经常性应急救助技能培训,提高领队、导游面对突发事件时的应急救助能力;(3)坚持日常的安全检查工作,重点检查安全规章制度的落实情况和安全管理漏洞,及时消除不安全隐患;(4)加强对旅游产品和服务进行安全信息监测和风险评估,提高旅游安全信息监测和风险评估的水平,有效防范旅游安全事故的发生;(5)对用于接待旅游者的汽车、游船和其他设施,要定期进行维修和保养,使其始终处于良好的安全技术状况,在运营前进行全面检查,严禁带故障运行等。

第五十四条 旅游经营者应当与其聘用的劳动者订立书面劳动合同,及时足额支付劳动报酬,并依法为劳动者缴纳社会保险费用。

旅游经营者应当建立健全工时和休息休假制度,保障劳动者的休息休假权利;根据行业特点和经营需要,不能实行标准计时的,可以依法申请实行综合计算工时工作制和不定时工作制等特殊工时制度。

【本条主旨】

本条是关于旅游从业者劳动权益保护的规定。

【本条释义】

一、关于旅游经营者应当与其聘用的劳动者订立书面劳动合同的规定

本条第一款规定主要针对旅游经营者而言。旅游经营者作为用人单位,对其聘用的劳动者,应当履行三项法定义务:

(一)订立劳动合同

根据劳动合同法规定,建立劳动关系,应当订立书面劳动合同。已建立劳动关系,未同时订立书面劳动合同的,应当自用工之日起一个月内订立书面劳动合同。用人单位与劳动者在用工前订立劳动合同的,劳动关系自用工之日起建立。用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定,向劳动者及时足额支付劳动报酬。用人单位拖欠或者未足额支付劳动报酬的,劳动者可以依法向当地人民法院申请支付令,人民法院应当依法发出支付令。用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的,应当向劳动者每月支付二倍的工资。

(二)支付劳动报酬

旅游经营者应当按照和劳动者约定的数额和方式,向劳动者按月支付工资及其他形式的劳动报酬。劳动法第五十条规定,工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人,不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。用人单位根据本单位的生产经营特点和经济效益,依法自主确定本单位的工资分配方式和工资水平。

(三)缴纳社会保险费用

旅游经营者作为用人单位,依法应当为劳动者缴纳社会保险。根据社会保险法规定,用人单位应当为劳动者缴纳的社会保险费用包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险五险,其中的工伤和失业保险的费用全部由用人单位缴纳,其他三种保险的费用由用人单位和劳动者按照规定比例缴纳。

二、关于旅游经营者应当建立健全工时和休息休假制度的规定

休息权是宪法赋予每一位劳动者的应有权利,为了保证劳动者的健康,必须有必要的休息时间。劳动法第四章关于工作时间和休息休假作了10条规定;第六章关于女职工和未成年工特殊保护对用人单位必须遵守的有关工作时间和休息休假的标准、劳动者享有的休息休假权利作了规定并对延长工作时间作了限制性规定。同时,为了保证这些规定的实施,劳动法还对有关条款执行的监督检查和法律责任作了明确规定。《国务院关于职工工作时间的规定》也对工作时间、劳动者休息休假权利、延长工作时间作了规定。我国劳动法律法规关于劳动者享有每周公休假日、法定节假日、探亲假和年休假等权利的规定,目的是保证劳动者有一定时间的休息,保障劳动者实现休息权,保护劳动者身体健康,提高工作效率;同时保证劳动者有充分的自由支配时间,便于参加科学技术文化教育,料理家务及教育子女,从而充分调动劳动者的积极性和创造性,增加他们从事生产建设的活力。

根据劳动法和相关法规的规定,我国目前的工时制度主要有三种:标准工时制、综合计算工时工作制(简称为“综合工时制”)和不定时工作制。标准工时制是指劳动者每天工作不超过8小时,每周工作不超过40小时,每周至少有一次24小时不间断的休息的工时制度。对于大多数的劳动者来说,都适用标准工时制。综合工时制是指以周、月、季、年等为周期,综合计算工作时间,但平均日工作时间和平均周工作时间应与标准工时制基本相同的工时制度。不定时工作制则是指在保障职工休息权利的前提下,为了适应工作特性、完成工作任务而采取的弹性很强的工时制度。综合工时制与不定时工作制虽然都是特殊的工时制度,但两者有着明显的区别。综合工时制虽然是一种灵活的工时制度,但在一定的周期内必须以标准工时制为参照,超出部分视为延长工作时间,应当按150%的标准支付加班费。不定时工作制则具有更强的弹性,只要保证劳动者有必要的休息,就不存在是否延长工作时间的问题,也不需要支付加班费。本条规定旅游经营者根据行业特点和经营需要,不能实行标准计时的,可以依法申请实行综合计算工时工作制和不定时工作制等特殊工时制度,有利于保障导游等从业人员的合法权益。

第五十五条  旅游经营者有权拒绝旅游者提出的违反法律、法规或者社会公德的要求。

任何单位或者个人不得非法获取、使用或者披露旅游经营者的营销计划、销售渠道、客户名单以及其他商业秘密。

【本条主旨】

本条是关于旅游经营者权益的规定。

【本条释义】

利益均衡是构建和谐社会的本质要求。实现旅游活动参与者尤其是旅游经营者与旅游者之间的利益均衡是旅游立法所追求的价值取向之一。维护旅游者权益自然应当是贯穿旅游立法工作始终的重要原则,是旅游立法工作应当研究和遵循的主线,其重要性自不待言。但是,从旅游产业发展、旅游经营者与旅游者利益均衡的角度来看,旅游经营者合法权益的保障也应作为旅游立法工作不可偏废的重要着力点。在条例修订过程中,我们坚持以人为本,安全第一,以保障旅游者合法权益为主线,平衡旅游者与旅游经营者和旅游从业人员之间的权利、义务和责任,强化政府监管,规范旅游市场秩序,保护和合理利用资源,促进旅游业持续健康发展。旅游者提出的违反法律、法规或者社会公德的要求,旅游经营者有权予以拒绝,没有予以配合的义务,并且不会为此承担任何法律后果。有关单位或者个人特别是旅游主管部门等监督检查人员在依法履行职责,进行与旅游经营行为相关的调查或者检查的过程中,往往要接触被检查单位的经营信息的信息。如按照旅游法的规定,旅游主管部门在对经营旅行社业务以及从事导游和领队服务是否取得经营及执业许可、旅行社的经营行为、导游和领队等旅游从业人员的服务行为等事项实施监督检查时,可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制。合同、票据、账簿以及其他资料,反映了被检查单位的基本经营状况或者财务情况,有的还会涉及被检查单位的营销计划、销售渠道、客户名单以及其他商业秘密,牵涉一个和几个单位的利益。对于执法人员在执法过程中了解、掌握的行政相对人的商业秘密等应当如何处理,不但是行政相对人十分关心的问题,也是法律制度设计中的一个重要问题。对此,我国的立法机关高度重视,在许多法律中专门规定执法人员应当对在执法过程中了解、掌握的商业秘密负有保密义务。如治安管理处罚法第八十条规定,公安机关及其人民警察在办理治安案件时,对涉及的国家秘密、商业秘密或者个人隐私,应当予以保密;会计法第三十四条规定,依法对有关单位的会计资料实施监督检查的部门及其工作人员对在监督检查中知悉的国家秘密和商业秘密负有保密义务;证券法第一百八十二条中规定,国务院证券监督管理机构工作人员“不得泄露所知悉的有关单位和个人的商业秘密”等。为此,本条第二款规定,任何单位或者个人不得非法获取、使用或者披露旅游经营者的营销计划、销售渠道、客户名单以及其他商业秘密。

 

第五章  监督管理

 

本章共7条,分别对旅游行业监督管理进行了规范,具体包括:旅游市场综合监管机制、旅游投诉处理、旅游监督管理信息制度、旅游信息公告、旅游统计、旅游安全保障和省级旅游度假区等。

第五十六条 县级以上人民政府应当建立健全旅游联合执法、综合执法机制,加大旅游市场执法力度,维护旅游市场秩序。

县级以上人民政府旅游主管部门应当依法履行旅游行政执法职责;公安、交通运输、商务、文化、工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理、价格等有关部门在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。

司法机关和有关行政执法机关、调解组织,应当依法及时处理旅游纠纷,维护当事人的合法权益。

【本条主旨】

本条是关于旅游市场监管和纠纷处理的规定。

【本条释义】

一、关于专项监管和联合执法、综合执法的规定

旅游业是综合性产业,旅游活动各环节涉及20多个部门、110多个行业,旅游监管也因此涉及多个部门,需要形成合力,才能取得效果。现实中,各部门职能交叉带来的相互推诿等问题,往往使旅游者权益得不到有效保障,也在一定程度上对旅游市场秩序带来困扰。政府必须承担起对旅游市场实施综合监管的组织和领导职责,建立和完善联合执法、综合执法机制。因此,本条第一款规定,县级以上人民政府应当建立健全旅游联合执法、综合执法机制,加大旅游市场执法力度,维护旅游市场秩序。

目前,对旅游市场监管是“多头管理”,各部门各负其责,在监管中难免出现监管真空或交叉监管的问题,必须采取联合监管的方式,形成监管合力。各有关部门应当依照法律、法规规定,在各自职责范围内对旅游市场实施联合监督检查。目前,各地政府组织相关部门对旅游市场进行联合监管的形式主要有:一是日常性的联合执法,其特点在于成立固定的联合执法机构,由旅游主管部门和相关部门抽调工作人员共同组成,联合办公。这种方式的好处在于将联合执法制度化,可以随时解决问题,有利于提高执法效率,但由于操作中人员的流动性过大等原因,经常导致形式大于内容、执法效果不确定等问题。二是临时性的联合执法,即在重要时间段,如公众节假日、重大旅游活动期间,或针对一些重点问题,如“一日游”问题,成立临时性的联合执法机构,或虽无机构,但由政府出面组织各相关部门进行定期或不定期的联合执法。无论采取何种方式,联合执法的基础是明确专项监管的职责范围。为此,本条第二款规定,县级以上人民政府旅游主管部门应当依法履行旅游行政执法职责;公安、交通运输、商务、文化、工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理、价格等有关部门在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。

二、关于纠纷处理的规定

旅游纠纷一般通过和解、调解、行政裁决、诉讼的方式求得化解。其中,调解,尤其是通过旅游投诉受理机构进行的行政调解,是旅游者通常采用的旅游纠纷处理方式。与仲裁、诉讼相比,调解程序简便快捷;与双方当事人协商和解相比,调解因有处于中立地位的第三方参与,双方当事人更容易达成一致。为了体现多元化解旅游纠纷的要求,本条第三款规定,司法机关和有关行政执法机关、调解组织,应当依法及时处理旅游纠纷,维护当事人的合法权益。

第五十七条 县级以上人民政府应当建立旅游投诉统一受理转办机制,旅游、公安、交通运输、商务、文化、工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理、价格等部门应当及时处理旅游投诉。

对旅游投诉实行首接负责制。旅游主管部门和有关部门接到旅游者的投诉,能够当场处理的,应当当场作出处理决定;不能当场处理的,属于本部门处理的事项,应当在三个工作日内作出是否受理的决定。决定受理的,应当自接到投诉之日起四十五日内作出处理决定,情况复杂的经行政负责人批准可以延长三十日作出处理决定,并回复投诉者;决定不予受理的,应当向投诉者说明理由。属于其他部门处理的事项,应当在三个工作日内移交有关部门,并告知投诉者,有关部门应当依法及时处理并将处理结果回复投诉人和移交投诉的部门。

【本条主旨】

本条是关于旅游投诉处理的规定。

【本条释义】

一、关于旅游投诉统一受理转办机制

旅游业涉及多个行业,以前出现纠纷均为直接向旅游主管部门投诉。由于许多问题是旅游主管部门根据自身权限处理不了的纠纷,游客得不到满意的答复,而旅游部门“小马拉大车”的现象也迟迟没有得到解决。为了解决这一问题,就需要政府组织建立旅游投诉统一受理转办机制,搭建起政府主导、多部门合作的集电话、网络、来信、来访等为一体的旅游投诉举报统一受理平台。在这个机制和平台的支撑下,有关部门应当按照“统一接听、按责转办、限时办结、统一督办、统一考核”的要求,落实首接负责制,及时进行受理、转办、处理,实现旅游投诉无缝隙对接,解决旅游投诉渠道不畅通、互相推诿、拖延扯皮等问题,以及时有效化解旅游纠纷,保护旅游者和旅游经营者的合法权益,维护旅游秩序,提高游客满意度和旅游服务质量。

需要说明的是,国家旅游局于2010年5月5日发布了《旅游投诉处理办法》,对旅游投诉的受理机构、管辖、受理、处理等作了规定。如该办法规定,旅游投诉应当符合下列条件:一是投诉人与投诉事项有直接利害关系;二是有明确的被投诉人、具体的投诉请求、事实和理由。旅游投诉一般应当采取书面形式,一式两份,并载明下列事项:(1)投诉人的姓名、性别、国籍、通讯地址、邮政编码、联系电话及投诉日期;(2)被投诉人的名称、所在地;(3)投诉的要求、理由及相关的事实根据等。

二、关于首接负责制

由于旅游业包括吃、住、行、游、购、娱六大要素,涉及110多个行业,同时还涉及工商、安监、公安、消防、卫生、交通、质监等20多个政府部门的职责。当旅游者在旅游过程中其合法权益受到损害,需要向政府有关部门进行投诉时,往往会遇到不知道向哪个部门投诉的现象,如在旅游过程中购买了假冒伪劣商品等,导致其合法权益得不到及时有效的维护。实行首接负责制,这样就避免了出现游客投诉,受理部门“踢皮球”的现象,有利于维护旅游者的合法权益。按照首接负责制的要求,旅游主管部门接到游客投诉,能够当场办理的,应当当场处理;不能当场处理的,属于本部门处理的事项,应当在三个工作日内向游客答复相应的处理的决定,属于其他部门处理的事项,旅游主管部门应当转交有权处理部门处理。

首接负责制包含以下两个方面的内容:一是受理旅游投诉。即旅游者向政府提出旅游投诉,受理机关应当建立旅游投诉受理的规章制度,健全相关工作机制,明确相关工作职责,切实做好旅游投诉的受理工作。二是开展相关的处理工作。受理机关在接到旅游者提出的旅游投诉以后,应当根据本级政府确定的职责,及时进行处理,或者移交有关部门进行处理,并将相关情况告知投诉者。

第五十八条 县级以上人民政府旅游主管部门应当建立统一的旅游监督管理平台,建设旅游经营者经营情况和导游从业情况信息库,会同有关部门建立旅游失信行为协同监管和联合惩戒机制,完善旅游信用信息公示制度,加强对旅游市场的服务和监督。

【本条主旨】

本条是关于旅游监督管理信息制度的规定。

【本条释义】

一、关于统一的旅游监督管理平台

旅游法第七条第二款明确规定,县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。根据这一规定,县级以上人民政府负有统筹协调本行政区域内旅游业监督管理的职责,应当推动建立统一的旅游监督管理平台。县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门实施监督管理的对象是,为“旅游市场”。而旅游市场是一个比较宽泛的概念,涉及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的活动,以及旅游商品的生产、销售等活动,同时还涉及市场准入、市场规则、服务标准等工作。因此,对旅游市场实施监督管理,涉及方方面面的工作,旅游主管部门和有关部门应当依照本法和有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内,建立健全对旅游市场实施监督管理的制度,完善监督管理的工作措施和工作机制,切实履行监督管理的职责,依法查处违法行为,规范旅游市场秩序,促进旅游业持续健康发展。

二、关于协同监管和联合惩戒机制

有关部门各负其责、相互配合,才能对旅游市场实施有效监管。县级以上人民政府应当加强对各部门执法工作的组织协调和领导,督促各有关部门依照法律、法规规定,在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。同时,旅游、工商、质监、交通等与旅游市场监管关系密切的部门应当在人民政府组织下开展经常性的联合监督检查工作。

加大对有失信行为的企业与个人的惩戒,可以有力制裁和威慑旅游违法行为。目前,国家层面已出台的联合惩戒备忘录共有5个。最高人民法院、中央文明办等8个部门联合发布了《“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录》。国家发展改革委与税务总局等21个部门签署了《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》,与工商总局等38个部门签署了《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》,与证监会等22个部门签署了《关于对违法失信上市公司相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》,与最高人民法院等44个部门签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》。上述备忘录的签署实施,对违法失信主体形成了强大威慑,对构建守法诚信的社会环境有着立竿见影的效果。2016年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,要求各联合惩戒单位与全国信用信息共享平台联合惩戒系统对接,通过网络自动抓取失信被执行人名单信息,及时反馈惩戒情况,最大限度挤压“老赖”活动空间让其“处处受限”,增强法院执行查控能力、破解执行“老大难”问题。

三、关于信用信息公示制度

《企业信息公示暂行条例》第五条规定,县级以上地方人民政府有关部门依照本条例规定做好企业信息公示工作。《企业信息公示暂行条例》第八条规定,企业应当于每年1月1日至6月30日,通过企业信用信息公示系统向工商行政管理部门报送上一年度年度报告,并向社会公示。《企业信息公示暂行条例》第十八条规定,县级以上地方人民政府及其有关部门应当建立健全信用约束机制,在政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号等工作中,将企业信息作为重要考量因素,对被列入经营异常名录或者严重违法企业名单的企业依法予以限制或者禁入。因此,本条规定,县级以上人民政府旅游主管部门应当建设旅游经营者经营情况和导游从业情况信息库,会同有关部门建立旅游失信行为协同监管和联合惩戒机制,完善旅游信用信息公示制度,加强对旅游市场的服务和监督。

第五十九条  县级以上人民政府旅游主管部门应当建立旅游信息公告制度,通过网络、报刊等,定期公告旅行社和其他旅游经营者的开业、停业、名称、经营范围、服务质量等级变更以及取得、注销、吊销经营许可证和有关行政处罚等事项。

【本条主旨】

本条是关于旅游信息公告的规定。

【本条释义】

一、关于旅游信息公告制度

这里的“旅游信息公告制度”,是指旅游主管部门对其审批设立的旅游经营者,通过报纸或者其他新闻媒体向社会公开发布告知某类信息的制度。旅游信息公告制度是旅游主管部门对旅游经营者实行行业监督的一项重要措施。其目的是将经过依法设立的旅游经营者向社会公开告知,从而把旅游经营者的监督工作推向全社会,扩大对旅游经营者的监督范围,增强对旅游经营者实行行业管理的效力。

二、关于旅游信息通过网络公开

旅游网站是旅游者和旅行社、饭店、餐饮、交通等相关旅游行业单位之间的媒介,它一般不直接提供旅游服务产品。旅游网站的兴起,一方面方便了旅游经营者扩大宣传、招徕顾客,另一方也使旅游者能够更便捷地获取信息以及更质优价廉的旅游服务产品。应当看到,旅游网站在繁荣发展的同时,也出现了不少问题,如品牌和质量参差不齐。其中,旅游网站的诚信问题尤为突出,有些旅游网站发布的经营信息虚假、不准确,常见的有:(1)低价格促销,提供劣质服务,如用非星级饭店冒充星级饭店欺诈消费者;(2)价格不实,旅游者要获得宣传的旅游内容,需要支付额外的费用;(3)信息不准确,有些旅游网站发布的信息与旅游经营者的产品信息不一致,有些旅游网站的信息滞后,与实际的情况不符合,等等。这些问题的存在导致大量的旅游纠纷出现,破坏了旅游网络的诚信环境,也明显损害了旅游者的权益。

针对这种情况,本条例规定,县级以上人民政府旅游主管部门应当建立旅游信息公告制度,通过网络、报刊等,定期公告旅行社和其他旅游经营者的开业、停业、名称、经营范围、服务质量等级变更以及取得、注销、吊销经营许可证和有关行政处罚等事项。发布旅游经营信息的网站应当保证其信息真实、准确。发布旅游经营信息既包括网站自己发布,也包括相关旅游经营者通过旅游网站发布。这就意味着提供游览、住宿、交通、餐饮等旅游经营信息的旅游网站,应当对提供旅游服务产品的旅游经营者进行必要的审查、核实,选择具有相应经营资质的旅游经营者作为服务提供方。经营信息的内容包括旅游服务产品的项目、内容、价格、支付方式以及服务提供商的有关情况等。这里要求的“真实”,是指信息内容与实际一致,没有虚假内容或者有所隐瞒;“准确”,是指对旅游服务产品的描述与旅游者接受旅游服务时的情况相吻合,没有出现信息偏差、信息遗漏或者信息滞后。

第六十条  省人民政府旅游主管部门应当会同统计部门完善旅游统计指标体系,建立旅游发展评价标准,开展旅游产业运行监测。

县级以上人民政府旅游主管部门应当组织开展旅游调查和统计分析,商务、公安、交通运输、统计等有关部门应当配合做好旅游信息统计相关工作。

旅游经营者应当依法向县级以上人民政府旅游主管部门以及有关部门报送真实、准确、完整的统计信息;旅游主管部门和有关部门应当依法为旅游经营者提供的信息保密。

【本条主旨】

本条是关于旅游统计的规定。

【本条释义】

一、关于开展旅游统计的目的

旅游统计是为社会和经济发展提供基础数据的一项工作。建立国内旅游统计的目的有两个:一是用统计数字来反映社会、经济、文化的发展状况,进一步反映人民生活水平的提高,利用统计数字为各级政府制定社会经济发展战略和规划提供参考依据;二是如何用统计数字来反映旅游的发展对吃、住、行、游、购、娱所产生的影响。1998年,为了加强旅游统计管理,保障旅游统计资料的准确性和及时性,根据《中华人民共和国统计法》及其实施细则的有关规定,结合旅游业的实际情况,国家旅游局制定了《旅游统计管理办法》。根据有关规定,旅游统计的基本任务是对旅游经营者的经营、业务情况进行统计调查、统计分析,提供统计资料和咨询,实行统计监督。旅游统计的基本内容,是对旅游经营者、旅游景区(点)接待工作量、经营效益、旅游从业人数等情况进行的统计调查和对旅游者实施的抽样调查。

二、关于省政府旅游主管部门职责

根据职能分工,省政府旅游主管部门负责组织推进旅游信息化建设,协调建立旅游大数据;监测全省旅游经济运行;负责旅游统计、数据分析及行业信息发布,对涉及旅游统计的有关部门提出明确要求。这就要求省政府旅游主管部门逐步完善旅游统计指标体系,拓展旅游数据采集渠道、创新旅游统计方式方法,搭建旅游统计的组织、研发和数据集成新平台,加强旅游统计成果应用与推广,推进旅游统计朝着制度化、规范化、科学化、及时化、信息化的方向发展。因此,本条第一款规定,省人民政府旅游主管部门应当会同统计部门完善旅游统计指标体系,建立旅游发展评价标准,开展旅游产业运行监测。

三、关于县级以上人民政府旅游主管部门职责

县级以上人民政府旅游主管部门负责对本辖区内的旅游经营者和旅游者的统计调查工作,被调查者必须依照统计法律、法规的规定,提供旅游统计资料,不得虚报、瞒报、拒报、迟报,不得伪造、篡改。统计法第二十二条规定,县级以上人民政府有关部门应当及时向本级人民政府统计机构提供统计所需的行政记录资料和国民经济核算所需的财务资料、财政资料及其他资料,并按照统计调查制度的规定及时向本级人民政府统计机构报送其组织实施统计调查取得的有关资料。为了与统计法的这一规定相衔接,本条第二款规定,县级以上人民政府旅游主管部门应当组织开展旅游调查和统计分析,商务、公安、交通运输、统计等有关部门应当配合做好旅游信息统计相关工作。

四、关于旅游经营者义务

统计法第七条规定,国家机关、企业事业单位和其他组织以及个体工商户和个人等统计调查对象,必须依照本法和国家有关规定,真实、准确、完整、及时地提供统计调查所需的资料,不得提供不真实或者不完整的统计资料,不得迟报、拒报统计资料。统计法第九条规定,统计机构和统计人员对在统计工作中知悉的国家秘密、商业秘密和个人信息,应当予以保密。依据这一规定,本条第三款规定,旅游经营者应当依法向县级以上人民政府旅游主管部门以及有关部门报送真实、准确、完整的统计信息;旅游主管部门和有关部门应当依法为旅游经营者提供的信息保密。 

第六十一条 县级以上人民政府应当建立健全政府领导、部门监管、单位负责、社会监督的旅游安全保障机制,将旅游应急管理纳入政府应急管理体系,建立旅游目的地安全风险提示等制度,营造安全的旅游环境。

【本条主旨】

本条是关于旅游安全保障的规定。

【本条释义】

一、关于旅游安全保障机制

旅游安全保障机制是指国家和旅游企业通过立法和采取相应的预警、救援措施来确保旅游者和旅游服务机构的身心和财产安全的一套完整的制度。旅游安全保障体系是由旅游安全政策法规系统、旅游安全预警系统、旅游安全控制系统、旅游安全施救系统和旅游保险体系五个子系统组成的一个开放性系统。

旅游安全关系着旅游者的生命和财产安全,没有安全就没有旅游活动的顺利进行。长期以来,各级政府和旅游等相关部门高度重视旅游安全保障工作,不断完善制度措施,加强应急管理。国家旅游局先后制定了多部旅游安全管理规章制度。例如,1990年国家旅游局颁布了《旅游安全管理暂行办法》,1993年颁布了《重大旅游安全事故报告制度试行办法》和《重大旅游安全事故处理程序试行办法》,1994年颁布了《旅游安全管理暂行办法实施细则》,2005年制定了《旅游突发公共事件应急预案》,等等。按照目前的安全管理体制,其安全监管责任分属多个部门。同时,需要由政府承担统筹监管责任,协调各方面的力量,共同抓好安全工作。《安全生产法》第三条规定,安全生产工作应当建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制;第八条规定,国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导,支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责,建立健全安全生产工作协调机制,及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。《突发事件应对法》第七条规定,县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。因此,本条规定,县级以上人民政府应当建立健全政府领导、部门监管、单位负责、社会监督的旅游安全保障机制。

二、关于旅游应急管理纳入政府应急管理体系

如何有效预防和应对突发事件,最大限度地降低灾害损失和事件影响,已是世界各国政府所面临的一个不容回避的重大课题。突发事件的发生,既有人为因素,如事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件;也有非人为因素,如自然灾害,完全避免突发事件的发生是不可能的。但任何严重事故都是有征兆的,每个突发事件背后都暗藏着若干事故苗头。因此,如果能敏锐而及时地发现这些事故征兆和隐患,就有可能把突发事件控制在萌芽状态;如果能加强对突发事件风险隐患的监测和评估,就有可能避免或者减少突发事件带来的损害。基于危险源的信息监测与风险评估是政府有效预防和应对突发事件的基础,政府应突出重点领域,强化安全信息监测;加强隐患排查,建立信息采集长效机制;在危险要素、社会脆弱性和社会恢复力等方面开展及时有效的风险评估。突发事件应对法第三条规定,本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件应对法第八条规定,县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构,统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作;根据实际需要,设立相关类别突发事件应急指挥机构,组织、协调、指挥突发事件应对工作。

从突发事件的演进过程看,对危险源的信息监测是应急管理在事发前最为基础的一个环节。而危险源有很多,必须突出重点领域,强化关键场所或者行业领域的安全信息监测。基于突发事件发生的频率与可能的危害,在对危险源的日常监测中,不仅要对重点隐患,特别是洪涝、凌汛、台风、泥石流等自然灾害多发地区加大监测力度,实行全天候动态监测,而且更要对一些关键场所或行业领域进行重点监测,及时发现和解决苗头性问题,做好不稳定因素的控制或消除工作。本条例将旅游应急管理纳入政府应急管理体系,有利于提升旅游安全预警的专业能力,有效防范旅游安全事故的发生。“没有安全就没有旅游”,旅游安全在旅游中占有至关重要的地位。本条例高度重视旅游安全,从政府的角度保障旅游安全,明确要求县级以上人民政府应当依法将旅游应急管理纳入政府应急管理体系,制定应急预案,建立旅游突发事件应对机制。

三、关于旅游目的地安全风险提示制度

据统计,目前选择自助游的人数已经占到全部旅游者的90%以上。对于广大的自助旅游者来说,最为关注的事情分别是:旅游目的地是否安全、旅游交通是否便捷、旅游景区的门票是否合理、旅游目的地的信息是否准确等。其中,旅游目的地的安全是旅游者选择旅游目的地时首先要考虑的一个问题。尽管旅游是一件令人感到幸福的活动,但人们还是会关注自己要去的旅游目的地是否安全。例如,是否有传染病、是否有泥石流、是否有山体滑坡,等等。上述安全风险是旅游者决定是否出游首先会考虑的因素。对此,本条例明确规定了旅游目的地安全风险提示制度,要求旅游目的地县级以上人民政府应当将旅游应急管理纳入政府应急管理体系,建立旅游目的地安全风险提示等制度,营造安全的旅游环境。

建立和完善旅游目的地安全风险提示制度的目的,就是推动各级旅游主管部门加强对旅游目的地安全风险的监测、评估和预警,督促旅游经营者对旅游安全风险源、风险点进行建档登记、动态监测和评估,并及时对外披露安全风险信息;加强旅游安全提示信息的发布渠道建设,充分利用互联网、手机短信等手段,提高安全提示信息的受众面及时效性;深化旅游气象合作,加快中国旅游天气网及旅游气象服务示范区建设,制定重点景区气象灾害风险目录,提升旅游行业灾害性天气预警防范的能力。

建立和完善旅游目的地的安全风险提示制度,有利于加强政府对旅游者的风险提示和服务能力,有利于旅游者合理选择出游地点,回避旅游安全风险,确保旅游安全。

第六十二条 省人民政府建立省级旅游度假区评价考核机制。旅游度假区经评价考核不合格的,由省人民政府旅游主管部门会同有关部门责令限期整改;拒不整改或者经整改仍不合格的,由省人民政府旅游主管部门会同有关部门报请省人民政府予以撤销。

【本条主旨】

本条是关于省级旅游度假区的管理规定。

【本条释义】

一、关于省级旅游度假区设立的基本条件和要求

省级旅游度假区是符合国际旅游度假要求、以接待海内外旅游者为主的综合性旅游区。

省级旅游度假区的基本条件和要求是:

(一)旅游资源丰富,气候宜人,靠近海、河、湖、山,度假、观光条件优越;

(二)交通便利,便于旅游者进出;

(三)具有较好的对外开放、经济文化和客源基础;

(四)基础设施配套建设资金有来源;

(五)具有明确的地域界限,便于配套设施的集中建设;

(六)符合旅游发展总体规划、土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环保规划等相关规划;

(七)度假区面积控制在20平方公里以内。

二、关于申请设立旅游度假区需提报有关申请材料

申请设立旅游度假区,需要向受理机关提交以下材料:

1、市政府关于省级旅游度假区设立申请报告

2、省级旅游度假区可行性研究报告

3、基础设施建设概况和已批准的项目情况

4、有代表性的自然生态系统、珍稀濒危和特有野生动植物物种、有特殊意义的自然遗迹分布及其保护利用情况

5、区域环境影响评价文件及批复文件

6、用地情况审核报告(详见附件)

7、规划情况审核报告及附件:城市总体规划及图纸、城镇体系规划及图纸。

三、关于旅游度假区审核批准

经省旅游发展委员会组织实地考察与调研,认为基本符合省级旅游度假区条件的,由省旅游发展委员会会同有关部门对上报材料进行审核,提出审核意见,报省政府批准。

省人民政府应当建立省级旅游度假区评价考核机制。旅游度假区经评价考核不合格的,省旅游主管部门应当责令限期整改;经整改仍不合格的,由省旅游主管部门报请省人民政府撤销旅游度假区。

从2012开始,我省省级旅游度假区由行政审批转向质量标准认定,按照成熟一个发展一个的原则予以认定挂牌。同时,根据2011年省旅游局、发改委、国土资源厅等六部门制定的《省级旅游度假区考核办法》,对山东省省级旅游度假区开展评价考核。对于发展动作小,达不到考核标准的,给予警告,限期整改,整改后仍然达不到标准的,撤销其省级旅游度假区资格。要通过动态考核,推动度假区不断完善旅游度假设施,坚决杜绝借度假区之名、行房地产开发之实等行为,以切实加强省级旅游度假区开发建设与经营管理,提升旅游度假区发展水平。

 

第六章 法律责任

 

本章是关于违反条例的行为应承担的法律责任的规定。法律责任是指公民、法人或其他组织实施违法行为所必须承担的法律后果,即因违法行为而在法律上受到的相应制裁。法律责任是一种强制性的责任,是由国家强制力来保障实施的,是违法者所必须承担的。确定违法行为的法律责任,是法律规范区别于道德规范、风俗习惯、政策措施的重要特征,对于维护法律尊严,教育违法者和广大公民遵守法律具有重要意义。

法律责任从性质上一般分为三种:行政责任(包括行政处分和行政处罚)、民事责任和刑事责任。采取何种法律责任形式,应当根据法律所调整、违法行为所侵害的社会关系的性质、特点以及违法行为的情节和社会危害程度等因素来确定。

刑事责任是依据国家刑事法律规定,对犯罪分子依照刑事法律的规定追究的法律责任。刑事法律主要是指《刑法》和全国人大常委会通过的一系列关于刑法的补充规定。刑事责任是最严厉的法律责任。本章第六十七条规定了构成犯罪的,依法追究刑事责任。

民事责任是指民事主体在民事活动中,因实施了民事违法行为,根据民法所承担的对其不利的民事法律后果或者基于法律特别规定而应承担的民事法律责任,是保障民事权利和民事义务实现的重要措施,是民事主体因违反民事义务所应承担的民事法律后果。它主要是一种民事救济手段,旨在使受害人、被侵犯的权益得以恢复。根据《中华人民共和国民法通则》的规定,行为人违反民事义务承担民事责任的方式主要有:停止侵害、排除妨碍、消除危害、返还财产、恢复原状、修理或者重做或者更换、赔偿损失、支付违约金、消除影响或者恢复名誉、赔礼道歉。

行政责任是指行政法律关系主体违反行政法律规范,损害行政法保护的个人、组织的合法权益或国家社会公益所应承担的法律责任。它所涉及的主体是行政主体和行政相对人,产生的原因是行为人的违法行为或者是法律、法规、规章的具体规定。行政责任形式主要有以下几种:一是行政处罚。行政处罚是特定的行政机关或者法律、法规授权的组织,依法惩戒违反行政法律规范尚不够刑事处罚的公民、法人和其他组织的一种具体行政行为,是由行政相对人承担的一种法律责任。行政处罚具有行为目的的惩戒性,即是对个人或者组织不履行法定义务(包括不正当行使自己的权利)的一种制裁。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定,行政处罚主要有以下几类:警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。本章规定的法律责任中,属于行政处罚的有警告、罚款、没收违法所得等。二是处分。处分是机关对公务员和国家工作人员违法失职行为的惩戒措施。根据《中华人民共和国公务员法》的规定,处分分为六种:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。三是行政赔偿。行政赔偿是指行政机关及其工作人员违法行使行政职权,侵犯公民,法人和其他组织的合法权益造成损害的,由国家承担赔偿责任的赔偿。行政赔偿是国家赔偿的主要组成部分。

本章共六条。对应条例相关禁止性、强制性规定,分别明确了违法行为人应当承担的法律责任。

第六十三条 对违反本条例的行为,法律、行政法规已有处理规定的,适用其规定。

【本条主旨】

本条是关于条例与法律、行政法规法律责任相衔接的规定。

【本条释义】

对违反条例规定的行为应当承担的法律责任,分为两种情况:一是旅游法和相关法律、行政法规已经规定法律责任的,本条例没有再重复援引,只作了衔接性规定,依据现行有效的法律、行政法规执行即可;二是对法律、行政法规没有规定法律责任的,本条例作出了相应规定。

一、法律、行政法规已经规定的法律责任

旅游法对下列行为设定了法律责任:一是未经许可经营旅行社业务以及旅行社未经许可经营出境旅游边境旅游的行为;二是旅行社未按照规定为出境或者入境团队旅游安排领队或者导游全程陪同、安排未取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务、未向临时聘用的导游支付导游服务费用的、要求导游垫付或者向导游收取费用的;三是旅行社进行虚假宣传误导旅游者、、向不合格的供应商订购产品和服务、未按照规定投保旅行社责任保险的;四是旅行社以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益的;五是旅行社未履行相关报告义务的;六是旅行社在旅游行程中擅自变更旅游行程安排,严重损害旅游者权益的,拒绝履行合同的,未征得旅游者书面同意,委托其他旅行社履行包价旅游合同的;七是旅行社安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动的;八是未取得导游证或者领队证从事导游、领队活动的,导游、领队私自承揽业务或者向旅游者索取小费的;九是旅游经营者给予或者收受贿赂的;十是景区不符合本条例规定的开放条件而接待旅游者的,景区在旅游者数量可能达到最大承载量时,未依法公告或者未向当地人民政府报告,未及时采取疏导、分流等措施,或者超过最大承载量接待旅游者的;十一是景区擅自提高门票或者另行收费项目的价格,或者有其他价格违法行为的;十二是旅游经营者违反有关安全生产管理和消防安全管理的法律、法规或者国家标准、行业标准的。有上述行为的,依照旅游法的规定追究法律责任。

二、《条例》规定的法律责任

法律、行政法规对违反本条例的行为未规定法律责任的,依照本条例的规定执行。条例第六十四条至第六十八条对未经批准以省级旅游度假区称谓从事开发和经营活动的,旅游经营者违法经营的,旅游经营者违法使用等级称谓从事经营活动的,旅游主管部门和有关部门及其工作人员的违法行为,县级以上人民政府未建立旅游投诉统一受理转办机制以及未建立健全旅游联合执法、综合执法机制的等,规定了法律责任。

第六十四条 违反本条例,未经批准以省级旅游度假区称谓从事开发和经营活动的,由省人民政府旅游主管部门责令改正。

【本条主旨】

本条是关于未经批准以省级旅游度假区称谓从事开发和经营活动的行为的法律责任。

【本条释义】

一、关于违法主体

本条规定的违法行为的主体为一般主体,即任何公司、企事业单位、其他组织或者个人,都有可能成为本违法行为的主体。也就是说,只要实施了未经批准以省级旅游度假区称谓从事开发和经营活动的行为,就会成为本违法行为的主体,将依法受到法律的追究。

二、关于违法行为

本条规定的法律责任主要是针对条例第十四条的规定设定的。条例第十四条规定,旅游度假区的设立、建设和运营应当符合有关规定。未经批准以省级旅游度假区称谓从事开发和经营活动的,即构成违法。根据国家旅游局《旅游度假区等级管理办法》的规定,旅游度假区的等级从高到低依次为国家级旅游度假区和省级旅游度假区2个等级,该办法明确了旅游度假区地评审组织、评审程序和相应的监督管理,同时明确,任何单位和个人未经相应管理机构的授权或认可,不得擅用旅游度假区等级的标牌和等级证书。

三、关于法律责任

对这一违法行为,由省人民政府旅游主管部门责令改正,即,由省旅游发展委员会责令违法主体改正违法行为。

需要说明的是,这里的“责令改正”并非行政处罚的一种,而是一种具体的行政行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定,行政处罚的种类包括:警告,罚款,没收违法所得、没收非法财物,责令停产停业,暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照,行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。责令改正是指行政主体责令违法行为人停止违法行为、消除不良后果,以维持法定的秩序或者状态,其责令改正的目的在于制止和纠正违法行为,具有事后救济性,不具有惩罚性。

第六十五条 违反本条例,旅游经营者有下列情形之一的,由县级以上人民政府旅游主管部门或者有关部门责令改正,根据情节单处或者并处警告、没收违法所得,并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得的,处一千元以上一万元以下的罚款:

(一)未标明其真实名称、经营范围、服务项目、价格或者收费标准的;

(二)向旅游者提供不符合国家规定的旅游产品和服务项目的;

(三)未依法提供真实、准确、完整的统计信息的。

【本条主旨】

本条是关于旅游经营者违法行为的法律责任的规定。

【本条释义】

一、关于违法主体

根据本条的规定,本违法行为的主体是特定主体,即“旅游经营者”。也就是说,只有旅游经营者,才有可能成为本违法行为的主体,其他的公司、企业、事业单位、社会团体以及其他组织和个人,都不会成为本违法行为的主体。这里的“旅游经营者”是指景区、旅游饭店、旅行社以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者。

二、关于违法行为

本条规定的违法行为主要有三类:

(一)未标明其真实名称、经营范围、服务项目、价格或者收费标准的。条例第四十二条规定,“旅游经营者从事经营活动,应当标明真实名称、经营范围、服务项目、价格或者收费标准”。旅游经营者从事经营活动,未标明其真实名称、经营范围、服务项目、价格或者收费标准的,即构成违法行为,应当依照本条规定承担法律责任。

(二)向旅游者提供不符合国家规定的旅游产品和服务项目的。这也是针对条例第四十二条规定设立的。根据第四十二条的规定,旅游经营者从事经营活动,应当“向旅游者提供符合国家规定的旅游产品和服务项目以及真实的旅游服务信息”。旅游经营者从事经营活动,向旅游者提供不符合国家规定的旅游产品和服务项目的,应当追究法律责任。

(三)未依法提供真实、准确、完整的统计信息的。条例第六十条规定,县级以上人民政府旅游主管部门应当组织开展旅游调查和统计分析,商务、公安、交通运输、统计等有关部门应当配合做好旅游信息统计相关工作。同时,也规定“旅游经营者应当依法向县级以上人民政府旅游主管部门以及有关部门报送真实、准确、完整的统计信息”。旅游经营者未依法提供真实、准确、完整的统计信息的,即构成违法。

三、关于法律责任

根据本条的规定,旅游经营者违反本条例规定,未标明其真实名称、经营范围、服务项目、价格或者收费标准的,向旅游者提供不符合国家规定的旅游产品和服务项目的或者未依法提供真实、准确、完整的统计信息的,由县级以上人民政府旅游主管部门或者有关部门责令改正,同时根据情节单处或者并处警告、没收违法所得,并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得的,处一千元以上一万元以下的罚款:

第一,警告。警告是指行政机关对有违法行为的公民、法人或者其他组织提出告诫,使其认识所应负责任的一种处罚。警告一般适用于情节较轻、对社会危害程度不大的行为。

第二,没收违法所得。旅游经营者实施本违法行为,根据情节轻重,有违法所得的,没收违法所得。

第三,处以罚款。罚款的数额,按照以下情况确定:一是有违法所得的,没收违法所得的同时,“并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款”;二是没有违法所得的,“处一千元以上一万元以下的罚款”。

第六十六条 违反本条例,未被评定等级的景区、旅游饭店、旅行社等旅游经营者使用或者变相使用等级称谓从事经营活动的,由县级以上人民政府旅游主管部门责令改正,并处五千元以上五万元以下的罚款。

被评定等级的景区、旅游饭店、旅行社等旅游经营者,经检查不符合相应等级标准的,由县级以上人民政府旅游主管部门责令限期整改;经整改仍不符合标准的,降低或者取消其已经获得的质量等级。

【本条主旨】

本条是关于未被评定等级的旅游经营者使用或者变相使用等级称谓从事经营活动和被评定等级的旅游经营者经检查不符合相应等级标准的法律责任的规定。

【本条释义】

本条共两款,分别对未被评定等级的旅游经营者使用或者变相使用等级称谓从事经营活动和被评定等级的旅游经营者经检查不符合相应等级标准的法律责任作了规定。

一、未被评定等级的旅游经营者使用或者变相使用等级称谓从事经营活动的法律责任

(一)关于违法主体

根据本条的规定,本违法行为的主体是特定主体,即“未被评定等级的景区、旅游饭店、旅行社等旅游经营者”。也就是说,只有未被评定等级的景区、旅游饭店、旅行社等旅游经营者,才有可能成为本违法行为的主体。

(二)关于违法行为

本条第一款规定的法律责任主要是针对条例第四十八条的规定设定的。条例第四十八条规定,“对景区、旅游饭店、旅行社等实行等级评定,等级评定结果向社会公布。未取得服务质量等级的,不得使用或者变相使用服务质量等级标志和称谓。”未被评定等级的景区、旅游饭店、旅行社等旅游经营者使用等级称谓,或者变相使用等级称谓从事经营活动的,即构成本违法行为。

(三)关于法律责任

根据本条第一款的规定,未被评定等级的景区、旅游饭店、旅行社等旅游经营者使用或者变相使用等级称谓从事经营活动的,由县级以上人民政府旅游主管部门责令改正,同时处以五千元以上五万元以下的罚款。

二、被评定等级的景区、旅游饭店、旅行社等旅游经营者,经检查不符合相应等级标准的法律责任

(一)关于违法主体

本违法行为的主体是特定主体,即“被评定等级的景区、旅游饭店、旅行社等旅游经营者”。也就是说,只有被评定等级的景区、旅游饭店、旅行社等旅游经营者,才有可能成为本违法行为的主体。

(二)关于违法行为

根据条例第四十八条的规定,对景区、旅游饭店、旅行社等实行等级评定,等级评定结果向社会公布。被评定等级的景区、旅游饭店、旅行社等旅游经营者,应当符合相应等级标准。如果被评定等级的景区、旅游饭店、旅行社等旅游经营者,经检查不符合相应等级标准的,应当依照本条规定承担法律责任。

(三)关于法律责任

根据本条第二款的规定,被评定等级的景区、旅游饭店、旅行社等旅游经营者,经检查不符合相应等级标准的,由县级以上人民政府旅游主管部门责令限期整改;经整改仍然不符合标准的,降低或者取消其已经获得的质量等级。

第六十七条 县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门及其工作人员违反本条例,有下列行为之一的,由主管机关或者所在单位责令改正,对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)拒不执行旅游发展规划,造成旅游资源和旅游环境破坏的;

(二)未按照旅游投诉统一受理转办机制规定处理旅游投诉的;

(三)在法定节假日和其他旅游高峰期,未向社会发布重点景区的客流量、住宿和交通状况等旅游服务信息的;

(四)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

【本条主旨】

本条是关于旅游主管部门和有关部门及其工作人员的违法行为的法律责任的规定。

【本条释义】

一、关于违法主体

根据本条的规定,本违法行为的主体,为特定主体,即“旅游主管部门和有关部门及其工作人员”。这里的“有关部门”,主要是指本条例第六条的规定,“发展改革、公安、财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、海洋与渔业、林业、文化、新闻出版广电、工商行政管理等有关部门应当按照各自职责,做好相关工作”;第五十六条的规定,“公安、交通运输、商务、文化、工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理、价格等有关部门在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理”,除“旅游主管部门和有关部门及其工作人员”以外的其他人员,如公司、企业的工作人员,不能成为本违法行为的主体。

二、关于违法行为

本条规定的违法行为主要有以下四类:

(一)拒不执行旅游发展规划,造成旅游资源和旅游环境破坏的。根据本条例的规定,县级以上人民政府旅游主管部门负责编制本行政区域的旅游发展规划,征求上一级人民政府旅游主管部门意见后,报本级人民政府批准后实施。旅游主管部门和有关部门应当执行旅游发展规划,如果拒不执行旅游发展规划,造成旅游资源和旅游环境破坏的,即构成违法行为。

(二)未按照旅游投诉统一受理转办机制规定处理旅游投诉的。条例第五十七条规定,“县级以上人民政府应当建立旅游投诉统一受理转办机制,旅游、公安、交通运输、商务、文化、工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理、价格等部门应当及时处理旅游投诉。对旅游投诉实行首接负责制。旅游主管部门和有关部门接到旅游者的投诉,能够当场处理的,应当当场作出处理决定;不能当场处理的,属于本部门处理的事项,应当在三个工作日内作出是否受理的决定。决定受理的,应当自接到投诉之日起四十五日内作出处理决定,情况复杂的经行政负责人批准可以延长三十日作出处理决定,并回复投诉者;决定不予受理的,应当向投诉者说明理由。属于其他部门处理的事项,应当在三个工作日内移交有关部门,并告知投诉者,有关部门应当依法及时处理并将处理结果回复投诉人和移交投诉的部门。”旅游、公安、交通运输、商务、文化、工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理、价格等部门未按照旅游投诉统一受理转办机制规定处理旅游投诉的,即为违法。

(三)在法定节假日和其他旅游高峰期,未向社会发布重点景区的客流量、住宿和交通状况等旅游服务信息的。条例第四十一条规定,“县级以上人民政府旅游等有关部门应当在法定节假日和其他旅游高峰期,发布重点景区的客流量和承载量、住宿和交通状况、极端天气预警、传染病疫情信息等旅游服务信息。”旅游等有关部门在法定节假日和其他旅游高峰期,未向社会发布重点景区的客流量、住宿和交通状况等旅游服务信息的。应当承担法律责任。

(四)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。这是一项兜底性的规定,是防止对部门及其工作人员的违法行为列举不尽时所采用的一种技术处理,即旅游主管部门和有关部门及其工作人员除了有上述三类违法行为外,还有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为的,仍然要承担相应的法律责任。所谓“滥用职权”,是指旅游主管部门和有关部门的工作人员故意超过职权范围行使职权,或者不适当地使用职权,致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。所谓“玩忽职守”,是指旅游主管部门和有关部门的工作人员严重不负责任,不履行或者不正确地履行职责,致使公共财产、国家和人民利益受到损失的行为。所谓“徇私舞弊”,是指旅游主管部门和有关部门的工作人员为徇个人私利、私情,违反国家法律、法规的规定,破坏旅游市场秩序,使国家和人民利益受到损失的行为。

三、关于法律责任

县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门及其工作人员所列行为之一的,由主管机关或者所在单位责令改正,对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第一,对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予处分。这里的“处分”,是指行政处分。所谓行政处分,是行政机关内部,上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为或者是对尚未构成犯罪的轻微违法行为所给予的纪律制裁。根据《公务员法》的规定,公务员因违法违纪应当承担纪律责任的,依法给予处分。处分分为六种,即警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对公务员的处分,应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。公务员违纪的,应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查,并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人,公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的,应当在规定的期限内,按照管理权限和规定的程序作出处分决定,处分决定应当以书面形式通知公务员本人。公务员在受处分期间不得晋升职务和级别,其中受记过、记大过、降级、撤职处分的,不得晋升工资档次。受处分的期间为:警告,6个月;记过,12个月;记大过,18个月;降级、撤职,24个月。受撤职处分的,按照规定降低级别。公务员受开除以外的处分,在受处分期间有悔改表现,并且没有再发生违纪行为的,处分期满后,由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。解除处分后,晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响;但是,解除降级、撤职处分的,不视为恢复原级别、原职务。

第二,构成犯罪的,依法追究刑事责任。主要包括以下几种犯罪:一是滥用职权罪、玩忽职守罪。刑法第三百九十七条规定,“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊,犯前款罪的,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。”二是徇私舞弊不移交刑事案件罪。刑法第四百零二条规定,“行政执法人员徇私舞弊,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役;造成严重后果的,处三年以上七年以下有期徒刑。”三是放纵制售伪劣商品犯罪行为罪。刑法第四百一十四条规定,“对生产、销售伪劣商品犯罪行为负有追究责任的国家机关工作人员,徇私舞弊,不履行法律规定的追究职责,情节严重的,处五年以下有期徒刑或者拘役。”

第六十八条  县级以上人民政府未建立旅游投诉统一受理转办机制,以及未建立健全旅游联合执法、综合执法机制的,由上一级人民政府责令改正。

【本条主旨】

本条是关于政府未建立旅游投诉统一受理转办机制,以及未建立健全旅游联合执法、综合执法机制的法律责任的规定。

【本条释义】

一、关于违法主体

根据本条的规定,本违法行为的主体,为特定主体,即“县级以上人民政府”。

二、关于违法行为

条例第五十七条规定,“县级以上人民政府应当建立旅游投诉统一受理转办机制”;第五十六条规定,“县级以上人民政府应当建立健全旅游联合执法、综合执法机制。”本条的违法行为有两种:一是县级以上人民政府未建立旅游投诉统一受理转办机制的,二是县级以上人民政府未建立健全旅游联合执法、综合执法机制的,对这两种违法行为,都要追究法律责任。

三、关于法律责任

对这一违法行为,由上一级人民政府责令违法的下一级人民政府改正违法行为,这是一种具体的行政行为,目的在于制止和纠正违法行为,具有事后救济性,不具有惩罚性。

 

第七章 附则

 

附则是一部法律、法规、规章的附属部分,通常置于最后一部分。附则一般不对实体性内容作出规定,即不对权利与义务作出规定。从我国立法实践来看,附则主要是就一部法律、法规、规章的一些用语的含义、施行日期以及原有法律、法规、规章的处理等作出规定。本章共2条,规定了两方面的内容:一是对本条例一些用语的含义作了规定;二是规定了本条例的施行日期。

第六十九条  本条例所称旅游业,是指从事组织、招徕、接待旅游者,为旅游者提供交通、游览、住宿、餐饮、购物、娱乐、休闲、度假、信息等服务的行业。

本条例所称旅游资源,是指可以用于发展旅游业,具有生态效益、经济效益和社会效益的自然资源、人文资源和其他经济社会资源。

本条例所称旅游经营者,是指景区、旅游饭店、旅行社、乡村旅游点、旅游车船公司等从事旅游经营的单位和个人。

【本条主旨】

本条是关于本条例用语含义的规定。

【本条释义】

本条共三款,对本条例中使用的三个用语的含义作了规定。

一、关于对法规用语含义作出规定的必要性

对法规用语的含义作出规定,有利于法规条文表达的准确性、明确性、完整性,有利于充分体现立法机关的立法意图,对于执法机关及其工作人员正确执行法律,对于相关当事人正确行使权利和履行义务,具有重要的意义和作用。因此,本条专门对“旅游业”等三个用语的含义作了规定。

二、关于本条例中三个用语的含义

根据本条的规定,“旅游业”“旅游资源”“旅游经营者”三个用语的含义是:

第一,关于“旅游经营者”的含义。“旅游经营者”是指景区、旅游饭店、旅行社、乡村旅游点、旅游车船公司等从事旅游经营的单位和个人。根据这一规定,本条例中的旅游经营者,实际上是指参与旅游业经营活动,并发生经济往来的所有主体。

第二,关于“旅游资源”的含义。“旅游资源”是指可以用于发展旅游业,具有生态效益、经济效益和社会效益的自然资源、人文资源和其他经济社会资源。旅游资源是旅游业发展的前提,是旅游业的基础。凡能对旅游者产生吸引力,并具备一定旅游功能和价值的自然和人文因素的原材料,统称为旅游资源。它是发展旅游事业的基本物质条件,在范畴上属于社会资源之列。旅游资源主要包括自然风景旅游资源和人文景观旅游资源。自然风景旅游资源包括高山、峡谷、森林、火山、江河、湖泊、海滩、温泉、野生动植物、气候等,可归纳为地貌、水文、气候、生物四大类。人文景观旅游资源包括历史文化古迹、古建筑、民族风情、现代建设新成就、饮食、购物、文化艺术和体育娱乐等,可归纳为人文景物、文化传统、民情风俗、体育娱乐四大类。旅游资源犹如一面镜子,它以独特的方式反映一个国家的历史、文化、艺术、物质和文明水平。通过它们不仅可以看到昨天,还可以展望未来,增强民族的自信心和自豪感。

第三,关于“旅游业”的含义。“旅游业”是指从事组织、招徕、接待旅游者,为旅游者提供交通、游览、住宿、餐饮、购物、娱乐、休闲、度假、信息等服务的行业。旅游业,国际上称为旅游产业,是以旅游资源为凭借、以旅游设施为条件,专门或者主要从事招徕、接待游客、为其提供交通、游览、住宿、餐饮、购物、文娱等六个环节的综合性行业。旅游业由旅游资源、旅游设施、旅游服务三大要素组成。

第七十条 本条例自2017年1月1日起施行。

【本条主旨】

本条规定了法规施行日期。

【本条释义】本条是关于本条例施行日期的规定。

条例的施行日期即条例的生效日期。本条例于2016年11月26日经山东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过,自2017年1月1日起正式施行。

一、关于法的公布和法的实施

法的公布是指享有立法权的机关将已经正式通过的法律、法规、规章,以一定的形式正式公告社会,以便全社会遵照执行。只有正式公布的法律、法规、规章,才具有法律效力,才能在社会生活中发挥作用。制定法的目的是为了规范人们的行为,进而调整社会关系。未经公布的法,人们无法遵照执行,也不具有普遍约束力。根据立法法和《山东省制定和批准地方性法规条例》的规定,省人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会公告予以公布,地方性法规公布后,及时在本级人民代表大会常务委员会公报和本行政区域范围内发行的报纸上刊登,在《山东省人民代表大会常务委员会公报》上刊登的地方性法规文本为标准文本。

需要指出的是,法的公布日期并不一定是法的施行日期。目前,我国立法上规定法的生效日期不外两种:一种是公布之日起生效。随着依法治国进程的推进,这种方式越来越少。国务院颁布的《行政法规制定程序条例》第二十九条规定:“行政法规应当自公布之日起30日后施行;但是,涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的,可以自公布之日起施行。”国务院颁布的《规章制定程序条例》第三十二条也规定:“规章应当自公布之日起30日后施行;但是,涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的,可以自公布之日起施行。”另一种是延后生效,即自公布之日起一段时间后生效。这是目前通常采用的方式,目的是在法律公布后,为法的宣传留出充足的时间,便于社会公众加深对法的了解,从而为法的实施作出充分的准备。本条例就属于后者。

二、关于条例的溯及力问题

法律的溯及力是指法律溯及既往的效力。法的溯及力问题则是指新法颁布以后对其生效以前所发生的事件和行为是否适用的问题。如果适用,该法就有溯及力;如果不适用,该法就不具有溯及力。就现代法治而言,法律一般只能适用生效后发生的事件和行为,不适用生效前的事件和行为,即采取法不溯及既往的原则。因为人们不可能根据尚未颁布实施的法处理社会事务。但在各国法律甚至是各国刑法中,法无溯及力的原则也不是绝对的。各国刑法在这个问题上采用的原则有以下几种:从旧原则(认定新法没有溯及力)、从新原则(肯定新法有溯及力)、从轻原则(比较新法与旧法,看哪个对行为人的处罚较轻就按哪个法处罚,以体现人道性)、从新兼从轻原则(在原则上肯定新法有溯及力,但如果旧法的处罚较新法轻,就按旧法处理,具有折衷性)、从旧兼从轻原则(承认新法原则上没有溯及力,但如果新法不认为是犯罪或对行为人的处罚较轻时就适用新法)。从旧兼从轻原则是现代各国刑法采用的较普遍的原则,我国刑法也采用这一原则。除刑法以外,立法法第九十三条对法的溯及力也作了规定,即“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”本条规定条例自2017年1月1日起施行,是指2017年1月1日后的旅游经营及相关活动受本条例调整,在此以前的相关活动不适用本条例,即条例无溯及力,不溯及既往。

相关政策文件:《山东省旅游条例》

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